El orden federal alemán en los albores del siglo XXIun estudio juríudico-constitucional del federalismo alemán desde una perspectiva competencial e institucional

Resumen

Todo Estado organizado territorialmente en base al principio federal requiere de ajustes constantes de las distintas piezas que lo constituyen y, en particular, de aquellos engranajes que permiten que el conjunto de la maquinaria funcione adecuadamente. La República Federal de Alemania que surge, tras el horror nacional-socialista y la debacle de la II Guerra Mundial, con la aprobación, el 8 de mayo de 1949, por parte del Consejo Parlamentario, reunido a orillas del Lago Herrenchiem, de la Ley Fundamental de Bonn (proclamada el 23 de mayo de 1949), no solo no es una excepción a esta regla, sino que, antes bien, constituye un buen ejemplo de cómo la reforma legal y, cuando sea preciso, constitucional, ha de acompañar a las transformaciones sociales, económicas y políticas que demandan los nuevos contextos, tanto internos como internacionales. Así sucedió durante toda la segunda mitad del siglo XX y así ha seguido ocurriendo en los albores de este nuevo siglo. Que se hayan producido en este lapso de tiempo cincuenta y ocho modificaciones constitucionales da buena cuenta de ello1 . La reunificación alemana, consecuencia directa de lo que hemos dado en llamar, simplificadamente, caída del Muro de Berlín, y el incesante, pese a sus vaivenes, proceso de integración europea, someten a los mimbres que arman el Estado a tensiones tales que, si no se quiere que salten por los aires o, lo que no sería mejor, que caigan en la inoperancia, demandan reformas estructurales en las que se atienda de mejor modo a las exigencias propias de los principios que constituyen la columna vertebral del edificio constitucional alemán: Democracia, Estado de derecho y Federalismo. A tal efecto, parece derivarse como consecuencia inmediata (e ineludible) de estos principios la necesidad de que exista una determinación clara de las responsabilidades por el ejercicio de las competencias que corresponden a cada entidad territorial, así como una participación decisiva del órgano llamado a representar a los Estados miembros o Länder en la configuración de la voluntad del Estado central o Federación, en particular, en aquellas cuestiones que afecten al núcleo duro de sus propios intereses. En los últimos tiempos han aumentado exponencialmente las críticas que remarcan los déficits en la asunción de las referidas responsabilidades, en tanto que, más bien, lo que viene a producirse es una confusión en las mismas que provoca el desconcierto entre los ciudadanos y su consiguiente desafección política, con los riesgos que ello conlleva para la buena salud del principio democrático. De igual modo, son cada vez más las voces que se alzan contra la que se considera excesiva intervención del Bundesrat en el procedimiento legislativo. En la misma línea se han de encuadrar los argumentos acerca de la insuficiente participación de los Länder en la formación de la voluntad europea, en tanto que muchas de las decisiones que se toman en este nivel de gobierno afectan directamente a sus propias competencias, así como aquellas otras que llaman la atención sobre la necesidad de involucrar más decididamente a éstos, los Länder, en la tarea de implementación del derecho comunitario. Todas estas razones, junto con otras tampoco despreciables, han sido el motivo de que desde principios del presente siglo se pusiera en marcha un proceso destinado a someter a revisión profunda los cimientos sobre los que se asienta la organización territorial del poder en Alemania. Proceso que, con los altibajos propios de toda reforma que se quiere de envergadura, acabó fructificando en 2006, primero, y en 2009, después, con sendas reformas de la Ley Fundamental, orientadas, en el primer caso, a redibujar algunas de las cuestiones más arriba mencionadas, y, en el segundo, a sentar las bases del nuevo modelo de relaciones financieras entre la Federación y los Länder. Pese a que su alcance no haya sido el anunciado y esperado en un principio, lo cierto es que ambas reformas no carecen de importancia, pues apuntan hacia un cambio de modelo de federalismo, en el que las ¿viejas¿ fórmulas cooperativas parecen haber llegado a un punto de saturación como consecuencia de los procesos de reunificación, europeización e internacionalización referidos, dejando paso a otras de corte más competitivo. Esta conclusión que aquí se anticipa y que planeará durante toda la exposición del trabajo, no deja de resultar algo paradójica, ya que una primera intuición nos induciría a pensar que en los contextos mencionados, precisamente, lo que interesa es ahondar en los instrumentos de colaboración y cooperación entre las distintas partes de las relaciones federativas (Federación-Länder; Unión Europea-Estados miembros; Comunidad internacional-Estados nacionales). Sin embargo, la experiencia demuestra, como es lógico, por otra parte, que esa cooperación y colaboración leal entre las distintas partes que integran un Estado compuesto solo será posible cuando la cuestión sobre la propia competencia esté bien resuelta, es decir, cuando, en el caso de la República Federal de Alemania, tanto la Federación como los Länder tengan perfectamente claro a cuál de los dos corresponde la titularidad y ejercicio de la concreta competencia de que en cada caso se trate. Dicho en otros términos, la necesaria cooperación entre las distintas partes de la relación federativa requiere de un reparto claro, estricto e indiscutido de competencias, siendo precisamente esta una de las cuestiones de las que con más énfasis se viene hablando en Alemania en los últimos años. En efecto, casi desde su misma concepción, el orden federal alemán se encuentra sometido a un fuerte cuestionamiento; concepción, por cierto, nada pacífica dado que los intereses, más favorables a la concentración de competencias en la Federación o Estado central, de los representantes alemanes en el Consejo Parlamentario, órgano encargado de redactar la Ley Fundamental, no se correspondían con los que defendían las potencias de ocupación, netamente partidarias de dividir el poder público a fin de evitar o, al menos, dificultar el nacimiento o gestación de un Estado central fuerte y, una vez más, potencialmente expansionista. Cuestionamiento que resurge de manera clara a partir de la reunificación de las dos Repúblicas alemanas a comienzos de los años noventa del siglo pasado. Entre otras cosas, se discute, cada vez con mayor intensidad, si la distribución de competencias entre la Federación y los Länder resulta adecuada a los nuevos tiempos, en los que el proceso de integración europea y la llamada globalización obligan a rediseñar la posición jurídico-constitucional de los Estados y de las partes integrantes de éstos, en el caso de aquéllos que se encuentran territorialmente descentralizados, como es el caso de la República Federal de Alemania. La tendencia hacia un modelo de federalismo en el que el reparto competencial sea más estricto, separando con nitidez los ámbitos de responsabilidad de cada una de las partes integrantes del Estado global, la República Federal de Alemania, parece imparable. Que las fuertes imbricaciones políticas -haciendo uso de la traducción de un término alemán que desde finales del siglo pasado ha resultado exitoso a la hora de caracterizar el modo de relación entre la Federación y los Länder (Politikverflechtung) 3 - hayan dificultado hasta el extremo la diferenciación de responsabilidades, es algo que ha contribuido decisivamente a poner de relieve, primero, y a requerir como inexcusable, después, la referida distinción de las competencias de unos y otros, en términos de exclusividad. Sin negar el fuerte componente cooperativo del federalismo alemán de la Ley Fundamental de Bonn, representado de manera protagónica, aunque no única, por la participación, muchas veces, imprescindible, del órgano de representación de los (gobiernos de los) Länder -el Bundesrat- en la elaboración y aprobación de la legislación federal, lo cierto es que en los últimos años las demandas de un federalismo de corte más competitivo han ido en aumento. Es en este contexto en el que se han de analizar los procesos de reforma constitucional acaecidos en Alemania durante el segundo lustro del nuevo milenio, orientados a clarificar, en lo posible, el sistema de reparto competencial, particularmente en el terreno de la legislación, aunque prestando también atención a la ejecución de las leyes de la Federación por parte de los Länder, así como a redefinir la posición institucional del Consejo Federal, circunscribiendo su participación inexcusable en el procedimiento legislativo a la aprobación de aquellas leyes federales que tengan un auténtico contenido federal o, dicho de otro modo, que afecten de plano a los intereses de los Länder. Y todo ello sin olvidar aspectos tan cruciales para el orden federal alemán como son aquéllos que se refieren tanto a la participación de los propios Länder en la creación del derecho comunitario (fase ascendente), como a la determinación de sus responsabilidades en caso de incumplimiento del mismo (fase descendente). Por otra parte, en el marco de este proceso de transformación del federalismo alemán de un modelo más cooperativo hacia otro más competitivo, se impone también una reflexión nueva sobre las denominadas tareas comunes (Gemeinschaftsaufgaben), tanto las obligatorias o auténticas como las voluntarias, así como una mirada renovada a las relaciones de la Federación y los Länder con los municipios y asociaciones de municipios, que centre su enfoque en el reforzamiento de la garantía de la autonomía local. Por último, el complejo y transformado campo de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder deberá ser, asimismo, objeto de atención, pues, como resulta evidente, cualquier afectación del orden competencial, tanto de carácter legislativo como ejecutivo, debería ir acompañada de una redefinición igualmente sustantiva de las relaciones financieras entre los principales agentes políticos de la República Federal, la Federación y los Länder, si es que se quiere que aquélla sea efectiva. Este es, por tanto, el punto en que se encuentra el debate sobre el federalismo en Alemania. Un debate que no va a concluir con las dos reformas constitucionales mencionadas, en la medida en que tampoco los procesos de europeización y globalización, tan determinantes del sistema territorial de cada Estado, van a dejar de evolucionar en los próximos años. Y pese a ello, esto es, a pesar de reconocer que nos encontramos solo en medio de una dinámica llamada a avanzar de manera imparable, cabe entender que lo sucedido en Alemania en estos últimos años tiene entidad e importancia suficiente como para merecer una investigación como la que aquí se presenta. Al fin y al cabo, el federalismo, como sabemos, es movimiento político. Lo que, entre otras cosas, implica un acercamiento a su estudio con la vista puesta en el hecho de que lo que hoy puede ser válido, tal vez, no lo sea mañana (o, al menos, no de igual modo). Al contrario de lo que sucede en los Estados unitarios o fuertemente centralizados, en los que la organización y funcionamiento de los poderes públicos responde a reglas muy fijas, en los Estados federales o territorialmente descentralizados tales reglas son más volubles, salvando unos pocos principios identificadores. Y, sin embargo, como se decía más arriba, parece que resulta más que conveniente, necesario, prestar singular atención a cada ocasión en que esa transformación de algunos de los elementos federales tiene lugar, no solo por el interés que en sí misma pueda tener, sino también, o, a nuestros efectos, sobre todo, porque puede constituir un referente para otros muchos Estados que, como el autonómico español, miran a la fórmula federal (y muy especialmente a la germana) en busca de la ¿inspiración¿ que permita una descentralización bien organizada del poder público propio. Esto es, precisamente, lo que, en último término, se persigue con este trabajo: realizar una exposición crítica de las modificaciones constitucionales que han tenido lugar en la República Federal de Alemania en 2006 y 2009, enmarcándolas en el contexto general del federalismo alemán, con sus principales señas de identidad, poniendo de manifiesto que las mismas apuntan claramente hacia un viraje en el paradigma federal hasta entonces imperante, en tanto que los elementos cooperativos, aun sin desaparecer, van cediendo paso a otros de corte más competitivo, y recalcando cómo el principio de competencia explica y da respuesta por sí solo a las relaciones entre las normas provenientes de los diferentes niveles de gobierno. Y todo ello sin olvidar la otra pieza clave del federalismo alemán, el Consejo Federal o Bundesrat, que concebido como órgano de participación de los gobiernos de los Länder en la elaboración de la legislación federal que más directamente les afecte, ha acabado actuando, en ocasiones, como un instrumento al servicio de los intereses del partido o partidos políticos, mayoritarios en los Länder correspondientes pero no a nivel federal, que tratan de hacer oposición a la mayoría parlamentaria de gobierno, lo que puede ser especialmente grave si se tiene en cuenta que, como se verá, la capacidad de intervención de aquel había aumentado considerablemente hasta la reforma constitucional de 2006. Finalmente, este mosaico, compuesto de tantas piezas, irá adquiriendo forma y detalles, dando lugar así a una imagen que, en su singularidad, podrá servir (en positivo o negativo) para inspirar otras composiciones propias de Estados cuya columna vertebral, desde un punto de vista territorial, se articula también en torno al principio federal, en sus muy diversas manifestaciones. De ahí la importancia de conocer bien aquél, pues si ya supone, de por sí, un gran riesgo la adopción de instituciones ajenas y su inserción en el seno del propio ordenamiento, en tanto que éstas solo adquieren su verdadero sentido en su relación con las demás, produciéndose así el equilibrio que, ni mucho menos, está garantizado cuando lo que se hace es insertar en otro sistema institucional esa pieza extraña, tal riesgo aumentará considerablemente cuando la pieza que se tome como modelo no sea bien conocida. En definitiva, los modelos deben de ser tomados siempre con precaución, siendo conscientes, en todo momento, de que lo que funciona fuera (en otro ordenamiento jurídico) no tiene por qué funcionar necesariamente igual dentro (en el ordenamiento jurídico propio). Adoptada esta prevención, todo lo demás es útil.