Intervención administrativa y ejercicio de funciones públicas delegadas de las federaciones deportivas andaluzas. Estudio particular de las licencias deportivas, el ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva, el dopaje y la violencia

Resumen

La intervención pública en el deporte en nuestro Estado de Derecho ha supuesto, desde la perspectiva del mandato constitucional del artículo 43.3, una variada gama de instrumentos, medios y modelos de política normativa que las Administraciones públicas han venido implantando y desarrollando, siguiendo las respectivas leyes del deporte y de conformidad con las competencias asumidas en la materia. Resulta revelador que el modelo seguido por el Estado, primero con la Ley 13/1980, de 31 de marzo, General de la Cultura Física y del Deporte, y, sobre todo, con la vigente Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, ha sido, con carácter general, el seguido por las legislaciones ad hoc de las Comunidades Autónomas y, desde luego, por la de Andalucía. En este sentido, tanto la Ley citada del Estado como la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, instauran un modelo de intervención pública cierta y marcadamente intervencionista en lo que se refiere, al menos, al denominado «deporte federado», es decir, al deporte ejercido y desarrollado por las federaciones deportivas que, como asociaciones de segundo grado, aglutinan a clubes y otras entidades deportivas así como a personas físicas que, ordenadas por estamentos, están formadas por deportistas, árbitros/jueces y técnicos/entrenadores, además de otros colectivos. Esta peculiar configuración del deporte federado competitivo hace que el modelo sea enormemente homogéneo y universal, de tal manera que siguiendo una estricta estructura piramidal cada federación deportiva de un menor ámbito territorial político deberá integrase en otra de superior ámbito y así sucesivamente, de tal manera que la federación autonómica se integra en la federación nacional o estatal y ésta, a su vez, en la federación europea, la cual, finalmente, formará parte de la mundial. De esta manera se asegura, con esta rigidez, que un deportista andaluz pueda competir finalmente en una competición mundial a cambio, claro está, del deber de integración inexcusable y exigible per saltum de una federación territorial a otra. El éxito histórico del modelo deportivo federado se ha visto reforzado desde las instancias públicas, que ha blindado con su política normativa la configuración de las federaciones deportivas, sustrayéndolas del régimen común regulador del derecho fundamental de asociación, e implantando el monopolio y unicidad de las mismas en la gestión y ejercicio de la correspondiente modalidad deportiva, de tal modo que desde instancias públicas se ha reconocido a favor exclusivamente de la federación deportiva que su actividad y competición son «oficiales». Es más, los poderes públicos han reconocido como propias las tradicionales funciones de las federaciones deportivas, convirtiéndolas en funciones públicas, de titularidad pública y sometidas al Derecho administrativo, para, a renglón seguido, delegar tales funciones públicas de carácter administrativo en las federaciones deportivas, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración, aunque sigan formalmente declaradas como asociaciones privadas en cuanto a su naturaleza jurídica, siempre bajo la tutela y control de la Administración pública delegante, entre las que figuran, de manera destacada, la competición deportiva oficial, la expedición de las licencias federativas y el ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva. La elección del referido modelo no es novedoso en España ni en el Derecho comparado para otros sectores y ámbitos, como es bien conocido, pero esta «corresponsabilización» en el cumplimiento de los fines públicos en el deporte, muy mediatizadas por otros títulos intervinientes como las relaciones exteriores, la salud o el orden público, fue una novedad desde su implantación en 1980, recién estrenada nuestra democracia, y efectivamente consolidada con la emblemática sentencia 67/1985, de 24 de mayo, del Tribunal Constitucional y definitivamente consagrada a nivel normativo con el Real Decreto 643/1984, de 28 de marzo, de estructuras federativas deportivas españolas, hasta nuestros días con la todavía vigente Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte. Por lo que Andalucía se refiere, la vigente Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, en su artículo 22 vigente optó, con toda evidencia, por una muy sensible reducción de funciones públicas delegadas en las federaciones deportivas andaluzas, pues de las doce que inicialmente figuraban como tales en el Proyecto de Ley pasaron a ser sólo cinco, si dejamos a un lado la que se refiere a la posibilidad de determinar cualquier otra en vía reglamentaria. De hecho, la Ley andaluza del deporte es la que, en comparación con las demás leyes estatal y autonómicas vigentes, contiene un menor número de funciones públicas delegadas en las federaciones deportivas. Esta realidad no debe llevar a deducir que todas aquellas otras que con el precepto vigente han dejado de ser función pública delegada y han sido trasladas al apartado 5.º del precepto analizado deban ser consideradas en absoluto como funciones «propias» de las federaciones, ni mucho menos. Es decir que con la reducción de funciones públicas delegadas no se ha operado un menor intervencionismo público y un aumento correlativo de las competencias propias federativas a favor de su autonomía y actividades privadas, como en un primer momento podría concluirse, sino que, por el contrario, las funciones no delegadas, con excepción de la contenida en la letra e) del apartado 5.º, no sólo no son propias de las federaciones sino que, además de seguir siendo públicas, los órganos administrativos competentes ¿con la nueva redacción del precepto¿ conservan y «recuperan» también el ejercicio de las mismas y antes delegado en las federaciones deportivas, reservándose exclusivamente para éstas una tarea colaboracionista y gestora en estas funciones públicas. Con ello queremos decir que, en nuestra opinión, el artículo 22, paradójicamente, desarrolla un mayor protagonismo público en cuanto que, si antes las federaciones ejercían ciertas tareas y competencias públicas por delegación, en el texto vigente se les ha privado de tan esencial cometido y han dejado de ser ¿respecto a estas funciones del apartado 5.º¿ agentes colaboradores en el ejercicio de actividades y funciones de la Administración, para convertirse en meros agentes materiales de las mismas. Ahora bien, el régimen normativo destinado a regular este ejercicio de funciones públicas delegadas por parte de las federaciones deportivas andaluzas comparte las mismas deficiencias e insuficiencias observadas y comunes al resto de Comunidades Autónomas y el Estado. Así, desde el escasísimo régimen previsto para cada una de las funciones públicas delegadas, a excepción del ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva (cuya razón de ser se encuentra en la aplicación mayoritaria del consolidado Derecho común administrativo sancionador), hasta la tremenda y compleja conflictividad derivada de la artificial división estanca producida entre un Derecho público aplicado con otro privado según se ejerza o no funciones públicas delegadas o, incluso, en el caso del ejercicio de una de estas últimas, como la disciplina deportiva, no hace más que revelar esta patente contradicción en las legislaciones y reglamentos de desarrollo: una decidida asunción de las principales competencias y funciones federativas por parte de su nuevo titular, las Administraciones públicas, seguida de la aplicación de una aplicación técnica que solucione en la práctica el efectivo ejercicio público de las mismas, a través de la delegación legal de estas funciones públicas de carácter administrativo en las propias federaciones deportivas, para, finalmente, descuidar la necesaria y debida regulación jurídica detallada de dicha técnica y de cada una de dichas funciones. Las consecuencias han sido, en numerosos casos, nefasta: a la ya de por sí distinta solución jurídica según el ámbito territorial autonómico o estatal, se une sobre todo una inevitable y excesiva dejación en el desarrollo normativo al ámbito federativo, provocando distintos regímenes aplicables para las mismas funciones públicas delegadas según cada federación deportiva, además de la incertidumbre propia y con ello cambio de criterios por las Administraciones públicas a la hora de resolver en vía de recurso o consulta las cuestiones litigiosas planteadas, por no citar la dispar y contradictoria jurisprudencia que en vía contencioso-administrativa o de otro orden jurisdiccional han tenido lugar, como los casos de los denominados «comunitarios B» o el alcance material del ámbito de la organización de la competición o actividad oficial, a título sólo de meros ejemplos. Pero si esta necesidad imperiosa de corregir esta práctica legislativa era la preocupación principal durante la puesta en marcha de las leyes del deporte y su respectivo desarrollo en el tiempo, la cuestión actualmente se ha desplazado a un debate que ya no trata tanto de estas deficiencias del legislador en la materia como por el hecho de cuestionarnos si esa solución acertada de los años 80 para instrumentar el intervencionismo público en el deporte federado consistente en la delegación de funciones públicas de carácter administrativo en las federaciones deportivas sigue siendo necesaria, oportuna y válida en la actualidad. En efecto, la escasa y estanca práctica deportiva federada, el más que discutible papel de las Administraciones en el deporte profesional, fuertemente mercantilizado, así como los insuperados conflictos del modelo de intervención como la artificial división entre disciplina deportiva pública y delegada de la doméstica o social o el dudoso mantenimiento en el sistema público de las infracciones a las reglas del juego o competición, o, en fin, la ruptura de la unicidad del régimen legal en el deporte, requiere de un planteamiento pausado pero firme sobre el papel de las Administraciones públicas en el deporte federado, a lo que se ha sugerido bien la completa despublificación del régimen jurídico de las federaciones deportivas y sus funciones, bien parcial en el sentido de mantener únicamente la intervención en el deporte aficionado pero no el profesional, un restringido ámbito de la disciplina deportiva a las infracciones de las normas generales deportivas, corrigiendo algunas sus deficiencias endémicas, y reforzando la tutela y control públicos en materias como el dopaje y la violencia en el deporte.