Efectos en las competencias relativas a derechos sociales reconocidos a las CCAA. y Administración Local derivados del acuerdo para la reforma del art. 135 ce de 27 de septiembre de 2011

Resumen

El 27 de Septiembre de 2011 (BOE nº233 de 2011) se publicaba la segunda reforma de la Constitución Española operada desde 1978. La reforma afectaba al artículo 135 CE en lo relativo al principio de reserva de ley tanto para emitir deuda pública como para contraer crédito, añadiendo que los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión, pasando ahora a incorporar con tratamiento y rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria. Al otorgarse un nuevo estatus, constitucional en este caso, al principio de estabilidad y a la limitación de déficit y deuda pública según lo determinado por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), se introduce una explícita limitación al gasto público con carácter estructural, lo que afecta a la capacidad de los poderes públicos de atender de manera eficaz aquellos derechos que materializan la dimensión social del Estado. La cláusula del Estado social, consagrada en el art. 1.1 CE se manifiesta en un bloque de derechos de carácter socio-económico, cuya efectividad depende de la garantía prestacional de los poderes públicos. La efectividad de derechos, con una marcada vertiente asistencial (educación, sanidad, servicios sociales, servicios culturales) requiere de una importante consignación de recursos económicos públicos. Una vez que el principio de estabilidad presupuestaria ha adquirido tratamiento constitucional, las limitaciones en materia de endeudamiento y gasto público obligan a un proceso de reorganización y racionalización del gasto público que por su carácter permanente, cuestiona el núcleo indisponible de prestaciones esenciales que se entendían garantizadas constitucionalmente por hallarse ligadas indisociablemente a la dignidad de la persona. La cláusula del Estado social encuentra un primer reflejo constitucional en el art. 9.2 CE a través del mandato general a los poderes públicos para que promuevan las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en los que se integra sea real y efectiva removiendo los obstáculos que dificulten su plenitud y faciliten la participación de toda la ciudadanía en la vida política, social, cultural y económica. La Constitución Española reconoce un amplio elenco de derechos socio-económicos, prestacionales de carácter positivo, recogidos en el Capítulo III, del Título I (“De los principios rectores de la política social y económica”) con una exigibilidad limitada por el art.53.3 CE. A este condicionamiento organizativo establecido constitucionalmente a los derechos sociales, se suma la limitación económica que, a partir de la ordenación de prioridades que en materia de gasto público introduce la reforma de la Constitución, que provoca el cuestionamiento de los principios del Estado del Bienestar en aras del mantenimiento de la estabilidad de precios y del poder adquisitivo de la moneda única. Los ingresos fiscales y las cotizaciones sociales que financian la materialización de los derechos sociales se han visto limitados en el periodo objeto de estudio (2008-2015), y al no poderse recurrir al déficit ni al endeudamiento público al haberse sobrepasado los límites impuestos por la UE, hace que se tengan que recortar, cuando no suprimir, las garantías prestacionales a los particulares. En su nueva redacción, el art. 135 CE establece de forma incondicionada que todas las Administraciones adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, con los límites de endeudamiento establecidos para cada una de las Administraciones Públicas. Se establece así un contexto en el que, si los ingresos no llegasen a cubrir un determinado nivel de gasto y los límites de déficit estructural y de endeudamiento se hubiesen superado, la única vía a la que se podría recurrir sería la reducción del gasto. El art. 135.2 CE establece que el Estado y las CC.AA. no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea para sus Estados miembros, al tiempo que establece que el pago de los intereses y el capital de la deuda de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta, situándose que el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones en relación con el Producto Interior Bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El párrafo segundo, del art. 135.2 CE prevé que una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las CC.AA. en relación con su PIB, y añade en el apartado 5º del art. 135.2 CE que una ley orgánica fijará los principios a los que se refiere el artículo, así como la participación en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera, matizándose y ampliándose de esta forma las competencias del art.149.1.3ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 14ª (Hacienda general y demanda del Estado) de la Constitución Española. El apartado 6ª del art. 135 CE establece que las CC.AA., de acuerdo con sus respectivos Estatutos de Autonomía adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. En materia de servicios públicos de carácter social y asistencial, esta cuestión tiene gran relevancia, porque son las CC.AA. las responsables de la prestación de la mayor parte de los servicios ligados a los derechos sociales. El apartado 4º del art.135 CE permite que los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública se puedan superar en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen del control del Estado y que perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad ecológica social del Estado, apreciados por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. La hipótesis abordada por el estudio del impacto de la reforma del art.135 CE en el ámbito de las competencias reconocidas a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones locales en materia de derechos sociales, es determinar la alteración sustantiva de los elementos nucleares expresados por el art.1.1 CE a partir de la entrada en vigor de los principios de la reforma constitucional operada el 27 de septiembre de 2011 con el apoyo auxiliar de diferentes leyes orgánicas que en sus respectivos ámbitos y objetos de aplicación modifican la arquitectura prestacional en materia de derechos sociales reconocible entre 1978 y 2008. El estudio organiza la demostración de la hipótesis de trabajo a partir de tres ámbitos de análisis diferenciados; la evolución del Estado Social en su dimensión constitucional tanto en términos de presencia como de exigibilidad; un segundo bloque que aborda la crisis del Estado social y su proceso de reformas legislativas derivadas de la reforma del artículo 135 CE (2011-2015) y una tercera parte relativa a la alteración de la organización institucional y afectación de la dimensión social del Estado. Conocer los elementos modificados en el ámbito de las competencias residenciadas en la Administración local y autonómica y cómo ambas esferas de la Administración han tenido que modificar su forma de prestación de dichos derechos, cuando no suprimir la prestación misma, a partir de una modificación de la estructura organizativa del Estado y de una disminución de los recursos económicos disponibles hasta llegar a la desnaturalización de la naturaleza social y de derecho asumida constitucionalmente por el Estado español es el objeto del presente estudio.