La gobernanza multinivel del gasto público europeo

Resumen

El presente trabajo se inscribe en una línea de investigación desarrollada en la London School of Economics, dedicada al análisis del control financiero llevado a cabo por los órganos de la Unión Europea: una investigación iniciada en 2008 bajo el título “Implementing the Integrated Internal Control Approach across the European Commission and in EU Budget Execution”, que fue financiada por la “F ondazione di Monte dei Paschi di Siena”, el “Carnegie Trust for Universities”, y el “Centre for the Analysis of Risk and Regulation, CARR (LSE)”. A partir de esta línea de investigación comenzaron a plantearse nuevos interrogantes relativos a la dimensión jurídica del sistema de control del gasto público europeo, que pudimos abordar gracias a una beca concedida por la Cámara de Cuentas de Andalucía en primer lugar, y el Tribunal de Cuentas Europeo posteriormente. Se observó que el sistema de control del gasto público europeo era defectuoso (el TCEu nunca había concedido una Declaración de Fiabilidad positiva a la Comisión al encontrar siempre importantes tasas de error financiero), y tenía que hacer frente a múltiples desafíos, a partir de un esquema de poder complejo caracterizado por elementos asimilables a lo que en la teoría política se concibe como “gobernanza multinivel”. Estudiar las variables jurídico-institucionales de dicho sistema permitiría arrojar luz sobre un asunto teórico de rotunda actualidad como es la gobernanza, y simultáneamente sobre una problemática empírica de primer orden como es la gestión del presupuesto europeo. En primer lugar, abordar un estudio teórico sobre la gobernanza resultaba particularmente apropiado, toda vez que la teoría jurídica viene manteniendo ciertas dinámicas inerciales respecto de los paradigmas anteriores, lo que le impide o dificulta asimilar nuevas realidades. En efecto, parece que en el Derecho público se mantiene todavía una concepción de poder que ya ha sido parcialmente preterida en la teoría política: como señalaba Thomas Kuhn, la inercia de los paradigmas científicos es una dinámica poderosa. Incluso cuando en el resto de ciencias sociales las estructuras metateóricas se han ido ajustando a nuevas coordenadas. Lo cierto es que el recelo al cambio en la ciencia del Derecho resulta comprensible puesto que en la idea misma del Derecho subyace una cierta lógica autorreferencial, donde sólo se admiten como válidos esquemas que estén claramente positivizados en el ordenamiento jurídico. Una postura que, sin embargo, puede conllevar problemas, ya que la realidad discurre a veces por senderos que se alejan irremediablemente de las categorías jurídicas preestablecidas. Así, comprobamos cómo la doctrina constitucional sólo entiende en principio de gobierno, apenas de gobernanza; la constitucionalidad o inconstitucionalidad del ejercicio del poder público sólo se juzga a partir del prisma del Estado constitucionalmente instituido (el Estado nacional); lo que el Estado no hace no podrá ser considerado como política pública y por lo tanto entraría dentro de lo privado. Esta postura, resultado de la rigidez en la comprensión de la separación entre esferas pública y privada, y de la separación entre esfera nacional e internacional, puede resultar poco apropiada en la actualidad. En segundo lugar, arrojar luz sobre una problemática empírica de primer orden como es la gestión financiera del presupuesto europeo, parecía también un propósito particularmente apropiado. En efecto, el presente trabajo aborda la problemática del control del gasto público, y el gasto público constituye una forma de expresión del poder político que ha adquirido una importancia trascendental en el Estado intervencionista contemporáneo. La articulación de los procesos de formulación y ejecución de los programas de gasto ha venido experimentando una serie de transformaciones radicales en los últimos años, al compás del auge de la gobernanza. La noción de gobernanza, entendida como nueva forma de ejercicio del poder político, supone un modelo en el que múltiples actores públicos y privados, con distintos soportes de legitimidad, interactúan en la formulación, ejecución y control de unas políticas públicas más flexibles y menos coercitivas. En este contexto, los circuitos de control del gasto público tradicionales se han demostrado problemáticos, generando una serie de disfunciones que se manifiestan como solapamientos ineficientes en la actividad de control y presencia de espacios vacíos que escapan a la misma. La respuesta ante esta problemática ha sido relativamente reciente y todavía no se ha consolidado. Igualmente, el estudio de este fenómeno en general es relativamente nuevo y supone un ámbito del conocimiento que urge desarrollar: en esta línea se inscribe la presente tesis. El control del gasto público constituye una parte de la gestión de las finanzas públicas, un asunto que ha ido ganando relevancia en los últimos años en las agendas políticas de los gobiernos. Las crisis fiscales estructurales unidas a los escándalos de corrupción en las democracias desarrolladas han contribuido a plantear un mejor control de las finanzas públicas, especialmente en su vertiente del gasto, todo ello en un contexto histórico de crisis del Estado social. Dentro de la Unión Europea este fenómeno se ha dado con especial intensidad, acompañado de preocupaciones crecientes por la continua ampliación de la Unión y la fatiga de los contribuyentes a seguir sufragando políticas internacionales de redistribución de rentas y planes de rescate financiero, todo lo cual contribuye al aumento del euroescepticismo. En este contexto histórico de preocupación por la gestión de las finanzas públicas, los problemas de control y auditoría vienen recibiendo una especial atención, al tratarse de mecanismos orientados a mejorar la legitimidad de ejercicio del poder político a través de la transparencia, la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta del poder público. En un contexto social caracterizado por el riesgo sistémico, el gasto público se ve amenazado por numerosos problemas de fraude y de gestión ineficiente. Por supuesto, tal contexto de riesgo no es un fenómeno circunscrito únicamente al sector público, sino un elemento transversal que caracteriza a las sociedades contemporáneas, como ha señalado Ulrich Beck. El auge que en este ambiente social ha tenido el control, tanto interno como externo, de las organizaciones, ha sido puesto de manifiesto en repetidas ocasiones por Michael Power (1994, 1997). En un escenario económico caracterizado por la existencia de recursos limitados y necesidades potencialmente ilimitadas, donde el Estado compite con el ciudadano en el uso de los recursos materiales de que dispone la sociedad, se hace necesario que la toma de decisiones sobre la utilización de los recursos públicos (tanto en el lado de la imposición como en el del gasto) se hagan de la manera más transparente posible. Resulta necesario que las instancias de poder público rindan cuentas a los ciudadanos del uso que hacen de los recursos de la sociedad, y que afronten responsabilidades en el caso de que éste no se corresponda con los deseos de los ciudadanos. La buena gestión financiera, junto con la cautela frente a los excesos del poder, constituyen objetivos de la política de control del gasto público. Sin embargo a veces la utilización por el Derecho de paradigmas desfasados o incorrectos en la regulación de un marco orgánico para el control del gasto público (resultado quizás de una comprensión deficiente de los procesos de cambio sociopolítico contemporáneos), puede convertir en irrelevante la normativa jurídica en este ámbito. El desarrollo de las políticas de control del gasto público europeo se ha caracterizado hasta el momento por una ineficacia evidente: podremos comprobar cómo la causa fundamental reside en un marco orgánico inadaptado a las nuevas realidades de la acción pública. Y quizá resulte extraño comprobar cómo los desajustes que perjudican a la buena gestión financiera europea persisten, sin que la doctrina jurídica, refugiada en los paradigmas tradicionales del Estado, consiga hacer mucho por remediarlo. En definitiva, consideramos que habría que reinterpretar la vocación de las instancias jurídicas por controlar el respeto de los poderes públicos a los valores constitucionales, operando en una concepción abierta de la sociedad donde las líneas de separación entre público y privado no son ya tan nítidas, donde el poder se ejerce no sólo desde la esfera pública sino igualmente a partir de ámbitos sociales o privados, y se proyecta no sólo en la escala nacional, sino también internacional, transnacional y regional. El ordenamiento jurídico debe establecer cauces para asegurar que el ejercicio cambiante del poder se ajuste al mismo, fomentando así los valores jurídicos que se proyectan en el Derecho. Pero las aguas que anteriormente discurrían de manera más o menos pacífica por el cauce del Derecho público parecen haberse desbordado. El ejercicio del poder está cambiando mientras que el Derecho no. Hay que tratar por tanto de indagar en nuevos cauces, avanzando en el desarrollo de un “derecho de la gobernanza” que regule la interacción entre múltiples actores. Es posible que una mejor comprensión de la noción de gobernanza desde la teoría jurídica pueda conducir a un mejor desempeño del Derecho como elemento de racionalización y humanización del mundo en que vivimos. En el desarrollo de esta amplia problemática, en el Capítulo I se realiza una presentación general de la teoría del control de las finanzas públicas y su centralidad dentro del sistema jurídico público. Comprobaremos cómo el control presupuestario se sitúa en una esfera nuclear del Derecho constitucional, y se erige como uno de los cimientos de la construcción política del Estado contemporáneo.