Los estándares de calidad en la prestación de los servicios públicos y su incidencia en la responsabilidad de la administración

Resum

Desde hace algunos años, un importante sector doctrinal viene reclamando un replanteamiento de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración y de su alcance. En sectores donde la actividad de la Administración es de medios y no de resultados, como ocurre en la sanidad pública, donde se concentra el mayor número de reclamaciones por responsabilidad a causa del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, los Tribunales han optado por matizar el carácter objetivo del sistema de responsabilidad patrimonial a base de acoger diferentes doctrinas de tintes culpabilísticos. El resultado final ha sido que, en su conjunto, existe una verdadera discordancia entre lo que la Ley prescribe y lo que los Tribunales aplican e, incluso, frecuentes contradicciones entre las propias resoluciones judiciales, lo que supone una notoria merma del principio de seguridad jurídica. A los efectos de la presente investigación, hemos realizado un estudio de la legislación, la jurisprudencia y de los dictámenes de los órganos consultivos de la Administración, tanto estatal como autonómicos, en materia de responsabilidad administrativa de los últimos años, poniendo de manifiesto el frecuente empleo por los jueces de diversas técnicas con connotaciones de tipo culpabilístico -como la doctrina de la lexartis, la racionalidad y razonabilidad, el margen de tolerancia o los estándares de calidad- a la hora de reconocer la normalidad o no del funcionamiento del servicio. Entre las técnicas citadas, nos hemos centrado en este trabajo en la doctrina de los estándares de calidad, no sólo por el peso que actualmente ya tiene en la jurisprudencia, sino porque su aplicación y efectos en materia de responsabilidad podría ser determinante a la hora de resolver un gran número de las reclamaciones, sobre todo, supuestos de responsabilidad por omisión, por funcionamiento tardío o defectuoso de los servicios. Para ello es imprescindible concienciar al legislador y a la Administración de que acometan una seria labor de positivización de los estándares funcionamiento, rendimiento, seguridad, mantenimiento, eficacia, diligencia, en suma, de calidad de los servicios, de forma que constituyan un parámetro de referencia clave para los jueces y para el resto de operadores jurídicos y los ciudadanos en general, dotando así al sistema de una mayor seguridad jurídica y poniendo coto al subjetivismo, la casuística y el arbitrismo judicial. La tesis aquí formulada pretende mostrar las ventajas que se derivan de la implantación de estándares de calidad de los servicios públicos, de su positivización con carácter vinculante, así como extender el conocimiento de los mismos tanto entre los usuarios externos como internos del servicio. Que la ciudadanía sea consciente de los derechos que le asisten en relación con el cumplimiento de unos determinados niveles de funcionamiento, de eficacia, de rendimiento, de mantenimiento, de prestación del servicio. Cuando la Administración se compromete a cumplir con unos concretos estándares se está obligando a ello, con todas sus consecuencias. Asimismo, propugnamos la implantación en la gestión de los servicios públicos de unos estándares de calidad que, desde el punto de visto interno, suponga que cualquier ciudadano, independientemente de cuál sea su residencia, reciba una serie de servicios públicos con un nivel básico de calidad garantizado, que podrá ser elevado voluntariamente por la Administración, ente u órgano con competencias para ello. Desde este plano organizativo, este planteamiento supone la defensa de una prestación de los servicios conforme a unos estándares mínimos de calidad asegurados en todo el territorio nacional, al margen de cuál haya sido el modo de gestión por el que haya optado la Administración para prestar el servicio en cuestión. De la adopción de las propuestas que formulamos en este trabajo, relativas a la extensión de la obligatoriedad de adoptar ese umbral mínimo de calidad -tanto por la Administración como por sus entidades instrumentales públicas y privadas y por sus concesionarios-, al impulso de una mayor positivización de los estándares y al reconocimiento del carácter vinculante de los compromisos asumidos en instrumentos de softlaw, tales como las Cartas de Servicios, se derivarían una serie de consecuencias importantísimas en el plano de la responsabilidad patrimonial. La demostración por parte de la Administración del respeto y cumplimiento de los estándares aprobados supondría reconocer la normalidad del funcionamiento del servicio y equivaldría a una presunción iuris tantum de juridicidad del daño, siempre que pruebe que los estándares seguidos tienen un nivel de calidad suficiente, adecuado o alto, de ahí la importancia de que la Administración prevea y cumpla con un sistema adecuado de seguimiento, evaluación y acreditación de esos extremos que pueden jugar a su favor a la hora de declarar la normalidad del funcionamiento del servicio y de la juridicidad del daño. Para facilitar esta tarea, consideramos que ha de favorecerse la creación de organismos técnicos especializados en la certificación de los parámetros de calidad correspondientes a cada servicio. El propósito de las siguientes páginas es, pues, hacer una exposición que ponga en valor el papel cada vez más relevante de los estándares de calidad y la importancia de su correcta fijación y permanente actualización y evaluación. Y ello, no sólo desde el punto de vista interno de la gestión administrativa del servicio, sino desde el plano del reconocimiento de responsabilidad administrativa en caso de incumplimiento y, en los casos de funcionamiento normal, como elemento probatorio por parte de la Administración de su buen hacer y, consiguientemente, posterior ausencia de la obligación de indemnizar, siempre, claro está, que los estándares cumplidos sean considerados de un nivel adecuado, suficiente o alto, lo cual, podría presumirse a través de su correspondiente certificación por una entidad acreditadora reconocida. De esta manera la Administración indemnizaría como regla general aquellos daños causados por su funcionamiento anormal, siendo excepcionales los casos de responsabilidad derivado de un funcionamiento normal del servicio. No obstante, lo dicho no empece para que, en determinados casos, se pueda reconocer la responsabilidad de la Administración y su obligación de indemnizar al particular, cuando, pese a ser considerado el funcionamiento del servicio normal, acorde con todos los estándares establecidos, e incluso acreditados como de un nivel alto o excelente, el daño causado merezca la consideración de antijurídico, siendo de justicia que, en tal caso, el cumplimiento de los estándares únicamente actúe, en su caso, como un factor modulador a la baja del quantum indemnizatorio. En definitiva, habrá supuestos que resulte difícil e injusto dejar huérfanos de cobertura indemnizatoria; daños derivados de un funcionamiento normal del servicio, del legítimo ejercicio de sus funciones por parte de la Administración, que quizás debieran tener reflejo en la legislación expropiatoria o en leyes específicas. Mas, mientras que ello no sea así, habremos de seguir admitiendo que los órganos judiciales acudan al instituto de la responsabilidad para paliar de algún modo el daño que el actuar diligente de la Administración pueda causar en el patrimonio del sujeto perjudicado, compensándole mediante el reconocimiento de la indemnización correspondiente