O direito de propiedade e a função social no Brasilo iptu, como instrumento a serviço da função social da propiedade urbana

Resumen

INTRODUCCIÓN La Constitución de la República Federal de Brasil de 1988 provocó en el ordenamiento jurídico brasileño una verdadera revolución, de naturaleza social, en lo que atañe a la interpretación del derecho de propiedad. Con la entrada en vigor de la actual Constitución, la propiedad privada quedó nuevamente reconocida y garantizada, como ha sido tradición en el constitucionalismo brasileño (art. 5.XXII CRFB), pero, además, se reforzó su vinculación con su función social (art. 5.XXIII CRFB) y ambas nociones, propiedad privada y función social, fueron considerados como principios constitucionales del orden económico y financiero, fundado en el valor del trabajo humano y la libre iniciativa, con el fin de asegurar a todos una existencia digna, conforme a los dictámenes de la justicia social (art. 170 CFB). La Constitución brasileña, de este modo, concibe la propiedad desde una perspectiva predominantemente utilitarista. Dentro de esta perspectiva, sobresale que la Constitución haya entendido que la propiedad tiene, como una vocación inmanente, la de atender a su función social. En efecto, la Constitución, dentro de la clásica tradición liberal, garantiza la propiedad, pero, además, la funcionaliza al servicio de la utilidad social. En este marco, el constituyente previó el impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana (IPTU) progresivo en el tiempo como instrumento jurídico para obligar al propietario a cumplir la función social de la propiedad urbana. En este caso, la carga tributaria que pesa sobre el bien inmueble urbano tiene una función extrafiscal, que hace posible la utilización del citado impuesto municipal como instrumento catalizador del desarrollo urbano sustentable, en la medida en que el IPTU se presenta como herramienta destinada a fomentar un adecuado aprovechamiento del suelo urbano. De esta forma, la extrafiscalidad es un medio que dispone la Constitución, con el fin de alcanzar el uso de la propiedad urbana conforme a su función social. 3 El estudio del IPTU extrafiscal es el objetivo último de la presente tesis doctoral. Sin embargo, la tesis trasciende el simple examen de la posibilidad de utilizar el citado impuesto como elemento incentivador del uso de la propiedad urbana conforme a su función social. Además, la tesis fundamenta el estudio de dicho impuesto en una profunda investigación de la relación existente entre derecho de propiedad y función social. En particular, la presente tesis, con un enfoque de derecho comparado, parte de las aportaciones de la doctrina y la jurisprudencia españolas sobre la función social del derecho de propiedad y las aplica al estudio y la interpretación de la Constitución brasileña, en un intento de extraer toda su potencialidad del reconocimiento de la función social de la propiedad que lleva a cabo dicha Constitución. El grado de desarrollo de la doctrina y la jurisprudencia españolas sobre la función social del derecho de propiedad contrasta con el estado de cosas de Brasil. En el ámbito brasileño, el Supremo Tribunal Federal no ha tenido aún la oportunidad de manifestarse al respecto del contenido de la función social de la propiedad y la importancia y el grado de su penetración en los más variados ámbitos del ordenamiento jurídico. Las decisiones del Alto Tribunal brasileño se limitan a reconocer que el derecho de propiedad, de conformidad con la Constitución vigente, no puede ser considerado ya como un derecho absoluto, puesto que queda condicionado a la función social de la propiedad ejercida por el titular del derecho sobre cada bien, pero no explicita en qué consiste dicha función social. De hecho, llama la atención que la jurisprudencia brasileña se manifieste tributaria de la doctrina social de la Iglesia, la cual resalta que sobre la propiedad privada pesa una hipoteca o carga social, para llegar a la conclusión de que, una vez incumplida la función social que es inherente a la propiedad, queda legitimada la intervención estatal en la esfera del dominio privado (por ejemplo, ADI n. 2.213, RE n. 178.836, etc.) En todo caso, los pronunciamientos del Supremo Tribunal Federal brasileño parecen desprovistos de contenido, en contraste con la doctrina y la jurisprudencia constitucional españolas acerca de la función social, especialmente, a partir de la STC 37/1987. 4 Como se expresó anteriormente, el texto de la Constitución de 1988 permite afirmar que nos encontramos, respecto al derecho de propiedad, ante un marco jurídico novedoso, ya que la propiedad queda imbuida de un acentuado carácter social. Precisamente, lo novedoso es que la Constitución establece herramientas concretas para el encauzamiento de determinadas formas de propiedad hacia su función social, como ocurre señaladamente con la propiedad urbana, y que, más en general, toda la Constitución, y dentro de ella también la previsión de la función social de la propiedad, tiene una vocación de norma jurídica eficaz, con potencial para transformar la realidad de forma efectiva. En definitiva, es este compromiso con la eficacia y con la transformación de la realidad lo que marca el punto de inflexión respecto a Constituciones brasileñas anteriores en las que la función social de la propiedad llegó a ser, incluso, formalmente reconocida. La Constitución ni ha debilitado, ni, mucho menos, ha suprimido el derecho a la propiedad privada. Este derecho continúa siendo reconocido por la Constitución de acuerdo con su contenido característico, marcadamente enraizado en la tradición jurídico-política liberal. Sin embargo, la Constitución añade a la garantía del contenido clásico del derecho de propiedad la obligación de ejercer las facultades inherentes a tal derecho de manera que se concilien el beneficio individual del propietario y la utilidad social, conforme a las disposiciones legales que concreten la regulación de cada tipo de propiedad. Es la propiedad utilizada conforme a su función social, legalmente concretada, la que atrae para sí plenamente la garantía que brinda a este instituto jurídico su reconocimiento constitucional como derecho fundamental. Fuera de la esfera de la función social, la garantía de la propiedad privada se ve disminuida, ya que el Estado queda autorizado para intervenir, con el fin de encauzar conforme al interés social el aprovechamiento del bien por parte del propietario. Como es notorio, este estado de cosas supone el resultado de una larga evolución jurídica. De hecho, la cuestión de la apropiación de las cosas, de su 5 adecuado aprovechamiento y de sus efectos sociales ha sido, durante largo tiempo, objeto de acaloradas discusiones en el ámbito del derecho, la economía, la política y las ciencias sociales. La historia de la propiedad marcha en paralelo, e íntimamente vinculada, a la historia del ser humano, y esto ha provocado que la propiedad marque de forma decisiva la estructura del Estado y de la sociedad, así como la vida de las personas. A lo largo de la historia, la propiedad ha adoptado varias configuraciones, desde instrumento de exteriorización de riqueza a atributo del ejercicio de la libertad, si bien es nota común a todas estas acepciones el hecho de que la propiedad dota a su titular de una sensación de poder. En todo caso, la característica más acentuada de la propiedad, en el sentido moderno de esta institución, se encuentra en el hecho de constituir un ámbito para el desarrollo y el ejercicio de la libertad del individuo, al dotarlo de un espacio en el que aquel puede desarrollar su facultad de autogobierno para decidir y actuar conforme a su propia voluntad. De esta forma, la libertad, tras varias vicisitudes a lo largo de la historia, se instauró solidamente en el ordenamiento jurídico propio de los Estados liberales como un signo de ejercicio de libertad, y, en consecuencia, como una entidad absoluta, cuyo desarrollo dependía solamente de la autonomía de la voluntad del propietario. La propiedad y la libertad, sustentadas como valores inherentes a la condición humana, y, como consecuencia, manifestaciones de la propia naturaleza humana, asumieron en la época del Estado liberal la condición de símbolos de una nueva era en el campo de la política, de la economía y, evidentemente, del derecho. Las primeras Declaraciones de derechos, entre las que se encuentran, significativamente, la Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia y la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, así como las Constituciones que las sucedieron en el tiempo, documentos todos ellos que reconocen la garantía de la propiedad, marcan la génesis de una nueva época. El constitucionalismo de aquella época, como respuesta al absolutismo, al mismo tiempo que limita el poder, permite a los individuos el ejercicio de las 6 facultades inherentes a su libertad y a su propiedad, instituciones estas entendidas como derivadas directamente de la dignidad de las personas. La construcción del Estado queda marcada por el ideal liberal, imbuido de desconfianza hacia el poder y basado en la reivindicación del valor del individuo. El modelo teórico del individuo alejado de toda interferencia del poder público o de terceros es, también, el modelo de la persona dotada de libertad, que solamente se consigue si se tienen los medios para evitar la dependencia respecto de los derechos de otras personas. En este marco ideológico, la consideración de la propiedad como ingrediente fundamental de la libertad y de la dignidad del individuo halla todo su significado. Ahora bien, traspasado el marco de teorías e ideas propio del liberalismo, lo cierto es que, por una parte, el Estado liberal, con su modelo abstencionista respecto a toda intervención en el ámbito de la economía y de las relaciones sociales, no hacía sino encubrir una realidad en la que la igualdad de los individuos quedaba reducida a la condición de elemento meramente formal, es decir, a una ilusión tras la cual se escondía un desequilibrio creciente entre los individuos, según la clase social a la que pertenecían y las circunstancias económicas y sociales que marcaban su existencia. Por otra parte, las Constituciones propias del Estado liberal no eran, en la práctica, más que textos de naturaleza política, no jurídica, cuyos artículos presentaban una faceta programática que primaba sobre su vocación jurídica, y que, en esta tónica, carecían de instrumentos que garantizaran eficazmente su aplicación y la reacción frente a los incumplimientos de sus previsiones. Además, el Estado liberal, tras su fachada de igualdad, no podía ocultar su carácter de instrumento cuyos principios políticos y jurídicos se nutrían de los intereses de la burguesía que impulsó su creación y consolidación. La desigualdad social originada por la práctica del Estado liberal dio lugar a un fuerte sentimiento de insatisfacción, que dominaba, especialmente, entre los sectores sociales más desfavorecidos. A mediados del siglo XIX surgieron pensadores que tomaron conciencia de esta realidad y que comenzaron a formular ideas que perseguían vincular el orden político y 7 económico a resultados útiles para la satisfacción de intereses sociales. Estas ideas, con el paso del tiempo, cristalizaron en la aspiración de alcanzar un nuevo modelo de Estado que, dejando a un lado el modelo abstencionista del Estado liberal, prestara atención a las reivindicaciones y necesidades reales del conjunto de la sociedad y que actuara de manera decisiva, con el fin de dar respuesta a tales intereses sociales y de hacer posible una mayor participación social en la organización del sistema político y económico. Por otro lado, el desarrollo del comercio y el avance de la industrialización agudizaron la percepción de que el ejercicio del trabajo es fuente de riqueza. Esta idea dio sustento a teorías que pretendían una mayor valoración del trabajo de la mano de obra y, con ello, una reordenación de la base de las relaciones laborales, así como a la reivindicación de nuevos derechos en los que cristalizaba la reclamación de que el Estado prestara atención a las reivindicaciones de sectores sociales excluidos de la vida política en el Estado liberal. La influencia de estas ideas, del socialismo utópico a la socialdemocracia moderna, pasando por el marxismo clásico, hizo que, a lo largo del siglo XX, se produjera la transformación del Estado liberal, que da lugar a una nueva figura, la del Estado social, que supone una síntesis entre el modelo liberal y las aportaciones de las teorías de tendencia socialista. El nuevo modelo de Estado se mantiene cimentado sobre algunos postulados fundamentales del Estado liberal. En particular, el Estado social no conlleva ni el sacrificio de los derechos individuales reconocidos tradicionalmente en las Constituciones, ni una transformación radical del modelo económico o de relaciones sociales. Sin embargo, simultáneamente, el Estado pasa a adoptar una posición activa en la persecución de objetivos sociales, en suma, en la producción de sociabilidad, a través de políticas que pretenden dar efectividad en la realidad social a los principios de igualdad y justicia. En definitiva, el Estado social interviene con el fin de corregir la desigualdad que, en la realidad, trae consigo el desarrollo de las relaciones sociales y económicas, debido a la correlativa desigualdad de las 8 circunstancias sociales y económicas que condicionan, en la práctica, las posibilidades de actuación de las personas. Es característico del Estado social, entre otros elementos que resultan de interés menor para el tema objeto de nuestra investigación, enmarcar, condicionar, o incluso subordinar, el ejercicio de determinados derechos individuales en aras de los intereses de la colectividad. Como puede suponerse, esta nueva tendencia ha afectado, de manera muy directa, a la conceptuación del derecho de propiedad. Aquel derecho, otrora entendido como absoluto, perpetuo y exclusivo, dirigido solamente a la satisfacción del interés individual del propietario, ha adoptado una dimensión anteriormente desconocida desde el momento en que las Constituciones y, por influjo de ellas, el resto del ordenamiento jurídico, han pasado a entender que el ejercicio de las facultades inherentes a la propiedad debe adecuarse al interés de la sociedad. De esta forma, el concepto puramente individualista del derecho de propiedad que mantienen, de forma característica, los Códigos Civiles del siglo XIX, ha quedado transformado, por efecto de las Constituciones que definen la arquitectura del Estado social, en un concepto funcionalizado desde la perspectiva del interés social que la propiedad concita. El objetivo de nuestro estudio será demostrar que la evolución temporal y el desarrollo de las actividades sociales y económicas hace indispensable, hoy en día, emplear en el ámbito político y jurídico un concepto de propiedad privada que compagine la satisfacción de los intereses de su titular, en el marco del ejercicio de la autonomía de su voluntad, con la salvaguardia o la promoción de los intereses sociales afectados, de manera directa o indirecta, por el ejercicio del derecho de propiedad. Nuestro estudio se inscribe en la realidad y en el panorama jurídico brasileños. La Constitución brasileña de 1988, como anteriormente dejamos expresado, ha dado carta de naturaleza constitucional a la función social del derecho de propiedad privada, y ha insistido en la vinculación de la propiedad privada al cumplimiento de su función social al entender dicha función social como uno de los principios del orden social y económico. Incluso, ha 9 especificado determinados instrumentos al servicio de la función social de la propiedad con un detalle que no es frecuente en el constitucionalismo comparado. En este marco se incluye la previsión constitucional del IPTU progresivo en el tiempo, que persigue incitar al propietario del inmueble urbano a darle un uso útil desde el punto de vista social, ya que, en caso contrario, aquel puede ver aumentar el tipo correspondiente al citado impuesto año tras año de forma progresiva. Sin embargo, la jurisprudencia brasileña se ha limitado, en sus formulaciones más avanzadas, a recoger la figura de la función social sin indagar sobre su contenido y sus efectos prácticos. En definitiva, la doctrina brasileña, al contrario de lo que ocurre en España y en otros países europeos, no ha prestado la suficiente atención a la vinculación del derecho de propiedad al cumplimiento de su función social que la Constitución opera. Por ello, el objetivo genérico del presente trabajo es aplicar la doctrina europea, y particularmente la española, sobre la función social del derecho de propiedad y, más en general, sobre el concepto y el valor de los derechos fundamentales, para proporcionar criterios que contribuyan a una interpretación más avanzada, más sólida, más rigurosa, de las previsiones constitucionales que ligan el reconocimiento del derecho de propiedad a su función social. Junto a ello, dedicaremos especial atención a la figura del IPTU extrafiscal, progresivo en el tiempo, con el objetivo de potenciar su uso como instrumento al servicio del cumplimiento de la función social de la propiedad urbana. De esta forma, intentamos llevar a cabo un trabajo novedoso, a la par que útil, en el ámbito brasileño, tanto en lo que se refiere al tratamiento dogmático del derecho de propiedad y de su función social, como en lo relativo a la configuración de criterios interpretativos que orienten sobre la aplicación a la práctica de las conclusiones extraídas de la nueva conceptuación social del derecho de propiedad. Con tales finalidades, el trabajo que se presenta al lector comienza abordando la evolución histórica del concepto de propiedad. Posteriormente, se examina la configuración del derecho de propiedad en su matriz liberal y su evolución hacia un concepto compatible con el interés social. 10 A continuación, se analiza la evolución del reconocimiento del derecho de propiedad en la historia del constitucionalismo brasileño. Seguidamente, y con el fin de revestir nuestro estudio de una sólida base doctrinal, se examina la propiedad privada como derecho fundamental, tanto en sus elementos materiales, como en sus elementos formales. En esta parte de la tesis, se trata, en especial, de visualizar qué representa para la garantía constitucional del derecho de propiedad el reconocimiento de su función social y de describir la necesidad de dar a la regulación civil del derecho de propiedad una nueva interpretación adecuada a la Constitución, distinta a la que proviene de la tradición liberal. A continuación, se examina de forma más concreta el régimen constitucional de la propiedad urbana, en razón de la importancia que esta materia tiene para que el proceso de urbanización se adecúe a los intereses sociales. Nuestro trabajo termina con un estudio específico del impuesto predial y territorial urbano (IPTU), en el cual se enfatiza la posibilidad de utilización de este impuesto como instrumento jurídico al servicio de una ordenación del proceso de urbanización más igualitaria y socialmente justa, en la que el ejercicio de la propiedad situada en el ámbito de la ciudad debe trascender la mera satisfacción del interés individual del propietario del suelo urbano, en aras de los intereses sociales que concita, o a los que afecta, esta modalidad de propiedad. CAPÍTULO I DE ABSOLUTA A RELATIVA: UN BOSQUEJO DE LA EVOLUCIÓN DE LA PROPIEDAD 11 El concepto de propiedad se ha presentado cambiante a lo largo del tiempo. En efecto, la evolución histórica ha convertido en relativas las facultades del propietario, que, en tiempos anteriores, fueron consideradas como absolutas. Para describir esta evolución, es necesario partir de las teorías de los pensadores de la Ilustración, que a partir del siglo XVII y, especialmente, en el siglo XVIII, asumieron un concepto del derecho de propiedad que resucitaba la propiedad en el formato proveniente de tiempos de los romanos. En consecuencia, estos pensadores concibieron la propiedad como un derecho absoluto, perpetuo y exclusivo. Estas teorías fueron el corolario de un cambio en la estructura económica protagonizado por el auge de la burguesía. En efecto, a partir de la Edad Media, y de una forma progresiva, fue creciendo la importancia de la burguesía, como clase social intermedia entre el pueblo y la aristocracia, formada por personas que desempeñaban actividades liberales. Los profesionales liberales y los comerciantes, aun no poseyendo tierras en cantidad importante, en comparación con la nobleza, fueron acumulando riqueza, en tal forma que la aristocracia e, incluso, los Monarcas pasaron a depender de ellos para su financiación. El creciente peso económico de la burguesía hizo que, de forma paralela, se incrementara su intervención en los ámbitos de la política, la sociedad y, especialmente, las relaciones económicas. Sin embargo, llegó un momento en que la burguesía percibió que el modelo monárquico absolutista y feudal no se correspondía con sus ambiciones. La inquietud de la burguesía se apoyaba, por el lado material, en el terreno de sus intereses económicos, y, por el lado de las ideas, en los valores de la libertad y de la razón. Este panorama fue el caldo de cultivo que provocó que, ya a final del siglo XVIII, surgiera el liberalismo, corriente de pensamiento unida de manera íntima a la Ilustración, que pretendía combatir la intolerancia religiosa y la opresión política propias del modelo de la monarquía absoluta. 12 Con la Ilustración y, ya de forma decidida, con el liberalismo, la razón pasa a desempeñar un papel preponderante en la composición de un nuevo modelo político. El ideal era cambiar el modelo político a través un iusnaturalismo sustentado en una base racional. Esto supuso que el derecho natural pasara a tener una base racional, en la cual adquirió un papel de especial importancia el principio de igualdad, que pretendía suprimir la jerarquización y la estratificación de las relaciones sociales propia de la época feudal por un entendimiento en el que todas las personas estarían sometidas de forma igual a la voluntad general materializada en la ley. Los principios enunciados forman la base sobre la que se sustenta en Francia la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, la cual, simultáneamente, sirve de apoyo a los textos de las Constituciones que, a partir de 1791, van sucediéndose en Francia. El Estado constitucional proclama en sus orígenes como primeros objetivos los de limitar el poder político y asegurar los derechos individuales inherentes a la condición humana. En las primeras Declaraciones y Constituciones, la clase burguesa trató de asegurar determinados derechos naturales, como base para un nuevo modelo de Estado y de sociedad. Un modelo basado en la garantía de la libertad, de la igualdad y la propiedad, aun a pesar de que dichas Constituciones desempeñaran, predominantemente, el papel de herramientas políticas, más que jurídicas. El Estado liberal moldeó la estructura y el contenido del derecho de propiedad conforme a los intereses de la clase social que impulsó el surgimiento y la consolidación de este modelo de Estado, es decir, la burguesía. Para ello, las instituciones y las normas que dieron cuerpo al Estado liberal utilizaron como base doctrinal las teorías de filósofos como Hobbes, Locke, Rousseau y Kant. El más influyente de estos teóricos, en lo que se refiere a la formación del concepto liberal-burgués de propiedad, Locke, concibió la propiedad desde principios de utilidad y racionalidad. Argumentaba Locke que, por derecho divino, el ser humano tiene capacidad para apropiarse de las cosas que le ofrece la naturaleza, si bien la propiedad se vuelve legítima 13 a través del trabajo, es decir, cuando la persona desprende energía para obtenerla. Al mismo tiempo, el acto de apropiación, según Locke, solo queda legitimado cuando es racional, lo que significa que nadie habría de reservarse una cantidad de bienes superior a la que, de hecho, fuera apta para cubrir sus necesidades. Rousseau, a ejemplo de Locke, parte de la idea de que la apropiación de la cosa es posible en el estado de naturaleza, pero, una vez constituida la vida en sociedad, el acto de apropiación solamente se volvería legítimo a partir del contrato social. Kant, tras examinar las ideas de Locke y Rousseau, admite que la propiedad se constituye en un derecho natural, pues revela una ocupación, entendida como acto de voluntad unilateral, que acontece en la fase preestatal. Sin embargo, para este autor, dicha apropiación es meramente provisional, y solo se convierte en definitiva tras la constitución del Estado. Con posterioridad, Hegel puso las bases para la evolución del concepto de propiedad en el curso de la revolución industrial, al desarrollar la idea de propiedad empresa, diferente de aquella conocida como meramente individual. Con la teoría de Hegel se comienza a distinguir la propiedad de la matriz del trabajo, con lo que quedan superadas las ideas de los autores que entendían como legítima solamente la propiedad que fuera resultado del trabajo personal de la persona constituida en propietaria. Como es conocido, el Estado liberal, tomando como fundamento las teorías de los autores anteriores, así como de otros autores propios de la teoría económica, como Adam Smith y David Ricardo, erigió un Estado mínimo, caracterizado por el ideal de ausencia de intervención del Estado en el ámbito de las relaciones privadas y la garantía de los derechos individuales, especialmente aquellos considerados como económicamente relevantes. En este marco, la propiedad burguesa pasa a representar solidez y tranquilidad, es símbolo de superioridad y de ascenso social e instrumento legitimador de la participación en el gobierno y la sociedad. 14 El hecho de que la propiedad adquiera tamaña relevancia en el Estado liberal explica que el derecho de propiedad quede reconocido como elemento fundamental de las Constituciones de la época. Al mismo tiempo, debe recordarse que las Constituciones propias del Estado liberal no tienen más valor que el de un instrumento político, es decir, un marco para el desarrollo de los derechos reconocidos en la Constitución por parte del legislador, que, sin embargo, no vinculaba de forma efectiva al legislador en su tarea. Por esta razón, la norma de mayor importancia en el ordenamiento jurídico del Estado liberal es el Código Civil, al cual se confía la regulación de la propiedad de forma que garantizara la seguridad jurídica, los derechos de los individuos y el desarrollo de la actividad económica. En Francia, cuyo Código Civil se erige en modelo para los demás Códigos Civiles de los Estados que siguen el patrón del Estado liberal, esta norma llega a ser entendida como el Código de la Propiedad. Como es conocido, el transcurso del tiempo fue poniendo de relieve la contradicción entre el ideal de igualdad y libertad que proclamaba el Estado liberal y la patente desigualdad social que generaba, de hecho, la aplicación en términos absolutos de los principios de garantía de la propiedad, la autonomía de la voluntad individual y la libertad en el desarrollo de las actividades económicas. Ello provocó que otras líneas ideológicas comenzaran a tratar sobre la necesidad de hacer compatible el interés personal que cristaliza en la propiedad con el interés colectivo que representa el bienestar de la sociedad. En el contexto brasileño, resulta de especial interés hacer referencia a la doctrina social de la Iglesia, puesto que los autores que tratan sobre este tema suelen utilizar esta referencia como una de los principales fundamentos de la necesidad de acomodar el interés individual al social en el ejercicio del derecho de propiedad. La doctrina social de la Iglesia entiende que el ser humano está legitimado para la apropiación de las cosas, ya que considera la propiedad como garantía del ejercicio del derecho a la libertad individual, inherente a la condición humana, pero, simultáneamente, proclama el mandato de utilizar la propiedad de forma racional. La persona tendría el derecho natural de 15 apropiarse de las cosas útiles para atender sus necesidades básicas, si bien la citada exigencia de racionalidad en el ejercicio del derecho de propiedad requeriría la distribución de los excedentes a las personas menos favorecidas. Por su parte, Leon Duguit defendió la subordinación de las facultades del propietario a la función social, en la medida en que el ejercicio de la propiedad debería tener un resultado que beneficiara a la sociedad, y no solamente al propietario. La teoría de Leon Duguit resulta de particular interés porque interpreta la significación del derecho de propiedad desde una perspectiva social, diferente al individualismo característico del Estado liberal. Para este autor, la propiedad deja de constituirse en un derecho absoluto, pues el propietario habría de ejercer su dominio en beneficio de la sociedad, para dar a sus bienes un aprovechamiento socialmente útil. Solamente cumpliendo estos requisitos, la propiedad podría ser considerada legítima y, por ello, garantizada. Al mismo tiempo, es patente la influencia de los autores que, en el campo de la teoría económica y desde los postulados del socialismo, han discutido los fundamentos de la propiedad privada de raíz individualista, entre los que destaca Marx. El Estado social es el resultado del intento de insertar la nueva visión de la propiedad, inscrita en el marco de los intereses sociales, en la tradición individualista liberal. Un resultado que es fruto de la influencia de los autores citados y de toda una serie de eventos políticos ocurridos a partir de la última parte del siglo XIX y durante el siglo XX. Son las Constituciones de México de 1917 y de Alemania de 1919 las primeras que, de forma destacada, recogen en sus textos aspiraciones sociales, mediante el reconocimiento de derechos sociales y de previsiones que intentan dirigir el ejercicio de determinados derechos individuales y el desarrollo de la actividad económica al logro de objetivos de carácter social. En especial, fue la Constitución alemana de 1919 aquella que dio pie al concepto de que la propiedad obliga. Dicha Constitución prosiguió la tradición 16 liberal de reconocer el derecho de propiedad, pero, simultáneamente, subordinó el ejercicio de este derecho al cumplimiento de obligaciones de interés social. En las Constituciones modernas, que ordenan al máximo nivel normativo el Estado social, la propiedad ha dejado de ser concebida exclusivamente como derecho natural, individual, inviolable y de garantía frente a la intervención del Estado, para quedar sujeta a la necesidad de que su ejercicio se acomode a los intereses de la sociedad. Sobre esta base, el Estado queda habilitado para establecer, por vía legislativa, determinadas obligaciones que delimitan y encauzan las facultades del propietario con el fin de que el ejercicio de dichas facultades se lleve a cabo de forma compatible con los intereses sociales. Con ello, se intenta hallar el equilibro entre el interés individual en el disfrute de la propiedad y los intereses y objetivos sociales. El derecho de propiedad, en fin, debe ejercerse de forma compatible con las previsiones de la ley, que, en virtud de la apreciación de los intereses sociales por el Parlamento, puede delimitar las facultades que son inherentes a tal derecho y marcar pautas al propietario a la hora de poner en práctica tales facultades. El derecho de propiedad reconocido en la Constitución ha pasado a tener una vertiente funcional innata, en la que el ejercicio de las facultades del propietario solamente merece la tutela jurídica del Estado si es compatible con los intereses sociales que recoge la propia Constitución. Intereses para cuya satisfacción queda funcionalizado el derecho de propiedad. CAPÍTULO II EL DERECHO DE PROPIEDAD EN LAS CONSTITUCIONES BRASILEÑAS Brasil declara su independencia el 7 de septiembre de 1822. A partir de aquel momento, nuestro país ha conocido ocho Constituciones. 17 La primera Constitución brasileña fue aprobada en 1824, es decir, en los orígenes del Imperio. Este texto, siguiendo el modelo liberal procedente de Europa, garantiza el derecho de propiedad en toda su plenitud, sin funcionalizarlo en razón de objetivos sociales. A la proclamación de la República el 15 de noviembre de 1889 siguió la Constitución de 1891. Esta Constitución mantuvo la misma orientación de la anterior con respecto al derecho de propiedad. La primera Constitución republicana previó la garantía del derecho de propiedad junto a otros derechos y libertades, si bien incluyó, como novedad, la posibilidad de aplicar la expropiación. En 1934 fue aprobada la segunda Constitución de la República, en un contexto político a escala nacional e internacional bien distinto del que enmarcó las dos Constituciones anteriores. La Constitución de 1934 refleja una fuerte influencia de la Constitución de Alemania de 1919, al punto de que, al lado de la clásica declaración de derechos y garantías individuales, establece un título relativo al orden económico y social. La Constitución reconoció el derecho de propiedad, pero, al mismo tiempo, y por primera vez en la historia constitucional brasileña, manifestó su preocupación por la necesidad de hacer compatible tal derecho con la satisfacción del bienestar social. Sin embargo, la Constitución de 1934 tuvo una vigencia efímera. En 1937, tras un golpe de Estado, se instaura en Brasil la Dictadura del Estado Nuevo. En este marco político, se aprueba la Constitución de 1937, que queda fuertemente influenciada por la Constitución vigente en aquel momento en Polonia. Esta Constitución reconoce el derecho de propiedad, pero se olvida de funcionalizarlo en aras de intereses sociales, con lo cual genera un hiato respecto a la contextualización social del derecho de propiedad en el constitucionalismo brasileño. Terminada la Segunda Guerra Mundial, y, con ella, la Dictadura, queda aprobada en 1946 la quinta Constitución brasileña, que trata de conciliar la 18 herencia liberal y la influencia de las ideas de carácter social. Esta Constitución volvió a condicionar el ejercicio del derecho de propiedad al bienestar social. Tras el golpe de Estado militar de 1964, Brasil vio aprobada la Constitución de 1967, un texto marcado por el objetivo de afianzar la seguridad nacional y por la política anticomunista del nuevo régimen. En lo tocante al derecho de propiedad, la Constitución vuelve a reconocer el derecho de propiedad y, simultáneamente, lo funcionaliza en aras del interés social. De hecho, la Constitución de 1967 fue la primera que acuñó en Brasil la expresión ¿función social de la propiedad¿. Finalmente, en 1988 se promulga la Constitución que está actualmente en vigor. Esta Constitución vuelve a reconocer el derecho de propiedad y, paralelamente, recoge la función social de la propiedad, en los términos que describiremos a lo largo del presente trabajo. CAPÍTULO III LA PROPIEDAD PRIVADA COMO DERECHO FUNDAMENTAL La Constitución de 1988 incluye el derecho de propiedad en su extenso artículo 5, dirigido a reconocer los derechos fundamentales. Sin embargo, es sabido que, por sí sola, la simple recepción de un derecho en el texto de la Constitución no es suficiente para dotarlo de la eficacia jurídica característica de los derechos fundamentales. Por el contrario, para que los derechos puedan ser calificados en sentido técnico jurídico como fundamentales, es necesario que queden incorporados a una Constitución que se afirme como norma jurídica y prevea instrumentos para garantizar su supremacía sobre las demás normas del ordenamiento jurídico, y, especialmente, sobre la ley. Por la razón anterior, lo característico de los derechos fundamentales es que la Constitución los dote de las garantías de eficacia directa, vinculación general de los poderes públicos a la necesidad de respetarlos, reserva de ley, garantía de su contenido esencial y control de constitucionalidad de las leyes que los desarrollen. 19 El derecho de propiedad, conforme a la Constitución brasileña, se encuentra dotado de eficacia directa, pues aquella no remitió su eficacia a los términos de la legislación que lo desarrolle, ni dejó el derecho exento de elementos que permitan, mediante la interpretación, deducir un contenido, es decir, unas facultades, derivadas directamente de la Constitución. La Constitución brasileña, asimismo, impone la vinculación de los poderes de la República al respeto a los derechos fundamentales, de manera que dichos poderes no pueden, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, invalidarlos, vulnerarlos o hacerlos inviables. Con respecto a la indisponibilidad de los derechos fundamentales para el legislador y la necesidad de que aquel respete su contenido esencial, la Constitución brasileña se mueve en un terreno distinto al que pisaron los constituyentes alemán, español y portugués. En efecto, la Constitución brasileña no recoge expresamente esta garantía. No obstante, en la práctica, la necesidad de que el legislador respete los derechos fundamentales, con idéntico resultado al que provendría de aplicar la garantía del contenido esencial, se viene derivando de la previsión contenida en el inciso IV del § 4.º del artículo 60 de la Constitución, que prohíbe la deliberación sobre cualquier propuesta de reforma constitucional tendente a abolir los derechos y garantías individuales. Por tanto, se deriva de la Constitución la indisponibilidad de los derechos fundamentales para el legislador e, incluso, la necesidad de preservar los derechos fundamentales de cualquier reforma constitucional. En definitiva, la interpretación de esta garantía hace que, aunque sea a través de una vía indirecta, los derechos reconocidos en el artículo 5 de la Constitución brasileña tengan reconocida la garantía del contenido esencial. Finalmente, Brasil ha adoptado un control de constitucionalidad de la ley mixto, que acumula instrumentos propios de los modelos de control concentrado y difuso. En particular, todos los Jueces y Tribunales, y no solo el 20 Supremo Tribunal Federal, son competentes para controlar por vía incidental, tanto de oficio como a instancia de parte, si una concreta ley respeta los derechos fundamentales. En definitiva, la necesidad de respetar los derechos fundamentales vincula tanto a los poderes públicos como a los particulares y, en particular, el legislador no puede vulnerarlos. Si lo hiciera, cabe a los Jueces y Tribunales reconocer la existencia de una violación de tales derechos, con el objetivo de preservar el respeto al contenido de aquellos que se derivan de la Constitución y de restaurar la eficacia del texto constitucional. Debe observarse que el derecho de propiedad, conforme se deriva de su matriz liberal, exige del Estado, en una primera aproximación, una conducta dirigida a abstenerse de interferir en su ejercicio, de forma que es función del Estado la de crear instrumentos de tutela para asegurar la efectividad de este derecho. Desde esta perspectiva, el derecho de propiedad se sitúa en el espacio del status negativo. Ello quiere decir, por tanto, que el Estado, vinculado por la exigencia de respetar los derechos fundamentales, no puede interferir en el ejercicio de las facultades inherentes al derecho de propiedad por parte del titular de este derecho. Sin embargo, la Constitución Federal somete el derecho de propiedad al condicionante de cumplir su función social. Esta previsión supone un límite interno, que se inserta en el propio contenido del derecho de propiedad. De esta forma, el derecho de propiedad queda sometido a una conducta proactiva del Estado, con el fin de hacer compatibles las facultades individuales con el logro de objetivos sociales, de cohonestar el espacio de libertad que el derecho de propiedad supone con la persecución del ideal de igualdad, de incorporar, en fin, contenidos sociales al discurso jurídico en torno al derecho de propiedad. En particular, en el momento en que se exige que el ejercicio del derecho de propiedad quede circunscrito a la necesidad de que el propietario cumpla determinadas obligaciones en aras de objetivos sociales, el contenido privatista original de este derecho queda impregnado de un componente publicista, que requiere del Estado una actuación positiva dirigida a intervenir 21 para el logro de tales objetivos, una actuación, por tanto, que aleja al Estado de la tradicional posición pasiva o absentista. Por tanto, en el constitucionalismo actual las facultades características del derecho de propiedad no son absolutas, y su ejercicio puede quedar condicionado en aras de los intereses sociales. El derecho de propiedad, para recibir la protección que le brinda la Constitución, debe ser ejercido de conformidad con su función social. Sin embargo, el propietario mantiene la posibilidad de usar y gozar de su propiedad, así como de disponer de ella, de la forma que estime más conveniente para sus intereses, siempre en el marco de lo dispuesto en la ley, que concreta, teniendo en cuenta los intereses sociales, las facultades derivadas del derecho de propiedad y sus condiciones de ejercicio. CAPÍTULO IV CONTENIDO DEL DERECHO DE PROPIEDAD: EL TRÁNSITO DE LA PROPIEDAD PRIVADA A LA PROPIEDAD CONSTITUCIONAL La Constitución de la República Federal de Brasil establece en el inciso XXII de su artículo 5 que está garantizado el derecho de propiedad y, en el inciso XXIII del mismo artículo, dispone que la propiedad atenderá a su función social. La Constitución, como se puede observar, no define el concepto de propiedad. En realidad, se limita a prever la garantía de la institución jurídica en que consiste la propiedad, dejando entrever que se trata, también, de un derecho subjetivo. Asimismo, reconoce la función social que debe observar la propiedad, pero sin ahondar en mayores precisiones. De esta forma, corresponde al legislador desarrollar las previsiones constitucionales, y, de esta forma, concretizar en cada momento el contenido de la institución jurídica de la propiedad en relación con cada clase de bien. 22 No obstante, como ya sabemos, es necesario hacer el esfuerzo de derivar de la Constitución un contenido mínimo, que opera, al mismo tiempo, de orientación al legislador, el cual debe concretizar ese contenido, y de límite a la tarea del legislador. Para ello, debemos servirnos de otros elementos previstos en la Constitución, de la doctrina jurídica que ha estudiado el derecho de propiedad y de todos los demás instrumentos puestos al servicio de la interpretación constitucional. Podemos afirmar que la propiedad recogida en la Constitución brasileña está penetrada de la tradición del Derecho civil, asociada a un elemento de carácter social que endereza hacia lo público el entendimiento de esta institución jurídica. En definitiva, la institución privada de la propiedad queda funcionalizada al servicio del interés social, y esta funcionalización abre la puerta para la introducción de elementos publicistas en la interpretación del derecho de propiedad. El contenido del derecho de propiedad debe ser interpretado desde una perspectiva que supere la tradición liberal y tenga en cuenta, simultáneamente, la dignidad de la persona, los derechos sociales y la justicia distributiva. La configuración de las facultades individuales y privadas que integran el derecho de propiedad debe ser llevada a cabo, por tanto, de conformidad con las exigencias derivadas de múltiples elementos objetivos (derechos, intereses, fines) de naturaleza social. El interés patrimonial inherente al derecho de propiedad pasa a ser un elemento más de la interpretación, junto a otros elementos inspirados por el interés social. Quiere decirse, en consecuencia, que el contenido del derecho de propiedad debe obtenerse a través de una interpretación sistemática, que tome en cuenta, de forma conjunta, todos los elementos previstos en la Constitución que confluyen en la configuración de esta institución. Ello trae consigo la necesidad de una nueva interpretación del derecho de propiedad en el ámbito del Derecho civil, a la luz de la Constitución y de los derechos, bienes y valores a los que aquella brinda reconocimiento. 23 En definitiva, es necesario interpretar el concepto privatista del derecho de propiedad mediante una conexión sistemática de varios elementos, de naturaleza y perspectiva diversas, tomando a la Constitución como guía principal de la tarea hermenéutica. Efectivamente, la Constitución, en virtud de su primacía normativa, irradia la interpretación de las demás normas del ordenamiento jurídico. El resultado es la parcial despatrimonialización del Derecho civil, en aras de la necesidad de tener en cuenta otros valores constitucionales, de naturaleza social, distintos de las consideraciones meramente económicas. Por otra parte, la Constitución brasileña ha reconocido que el derecho de propiedad puede ser ejercido de distintas formas, dependiendo del bien sobre el que recae. En efecto, la Constitución ha creado algunas categorías especiales de propiedad. Se trata de tipos de propiedad que, aun sometidos a las previsiones constitucionales genéricas sobre los derechos fundamentales, tienen asignados también en la Constitución regímenes jurídicos particularizados. De esta forma, la Constitución ha previsto normas especiales para algunos tipos de propiedad, entre las que destacan, por su extensión y detalle, las relativas a la propiedad urbana (arts. 182 y 183 CRFB) y a la propiedad rural (arts. 184 y 191 CRFB). En este terreno, el constituyente ha recogido lo que la doctrina ha venido denominando como la ¿flexibilidad¿ o ¿plasticidad¿ del derecho de propiedad. La propiedad no se entiende como una institución uniforme en los distintos ámbitos en los que se desarrolla, sino que tiene un régimen distinto dependiendo de los bienes sobre los que recae. Por esta razón, no se puede hablar de la propiedad, en singular, sino de las propiedades, varias y diferentes. La nota relevante en Brasil es que la diversificación del régimen de las distintas formas de propiedad está asentada en la propia Constitución. El bien sobre el que recae la propiedad es determinante para concretar el régimen jurídico particular de este derecho en cada situación. En desarrollo de la Constitución, la legislación regula, asimismo, de forma distinta cada especie de propiedad, dependiendo de cada tipo de bien. 24 Ahora bien, ello no obsta para que, en todo caso, se mantenga un núcleo común, consistente en las facultades mínimas que permiten reconocer aquella institución jurídica como propiedad, independientemente de cuál sea la clase de bien sobre el que tal derecho se ejerza. Por tanto, la diversificación del régimen de la propiedad tiene un límite. Se mantiene un concepto mínimo unitario común a todas las especies de derecho de propiedad. Traduciendo esta idea a los cánones del discurso constitucional, resulta que el derecho de propiedad tiene un contenido esencial, derivado de la misma Constitución, que es inalterable por la legislación, y, asimismo, cuenta con un contenido legal determinado por la legislación infraconstitucional, que debe ser coherente con lo dispuesto en la Constitución. La Constitución preserva, así pues, un concepto unitario de propiedad, sin dejar de admitir la existencia de diversos regímenes jurídicos relativos a la propiedad que recae sobre determinados bienes específicamente considerados. Cuando la Constitución reconoce el derecho de propiedad, está garantizando directamente la facultad de su titular de poseer la cosa como suya e, implícitamente, de forma indirecta, la facultad de aquel de aprovechar todas las ventajas que la propiedad del objeto pueda proporcionarle. El Código Civil desarrolla este concepto unitario y se erige, así, en piedra angular del régimen jurídico de la propiedad, que deben observar las legislaciones especiales que tratan especialmente de cada modalidad de propiedad. Las leyes especiales, sin embargo, sobre la base de la regulación común de la propiedad, contenida en algunas disposiciones de la Constitución y en el Código Civil, tratan de forma diferente cada modalidad de propiedad, en desarrollo, asimismo, de las previsiones de la Constitución que distinguen el régimen de las distintas especies de propiedad. El Código Civil recoge y concreta el concepto abstracto del derecho de propiedad, describiendo y detallando las facultades que el propietario puede ejercer. La legislación especial, por su parte, regula el ejercicio de dichas 25 facultades de forma distinta dependiendo de cada bien, condicionando, contrayendo o extendiendo en cada caso tales facultades. Ahora bien, el propietario debe ejercer las facultades de las que es titular de un modo que produzca algún beneficio a la sociedad, ya que, conforme al texto constitucional, la propiedad queda vinculada a su función social. Esto supone que la función social constituye un elemento integrante del contenido del derecho de propiedad, de manera que ejerce la función de límite interno o inmanente de este derecho. Así, para la Constitución, la función social pasa a formar parte del contenido del derecho de propiedad, lo cual supone una indicación para el aplicador o el intérprete del contenido del derecho de propiedad y, sobre todo, para el legislador, que, en su función concretizadora del contenido constitucional del derecho de propiedad, debe tener en cuenta las demandas provenientes de los intereses colectivos, con el fin de que la propiedad se ejerza de forma beneficiosa para la sociedad, aunque no puede limitar el derecho de propiedad en un grado tal que suponga desnaturalizar tal derecho, dado que no puede quebrar el contenido esencial del citado derecho que se deriva de la interpretación de la Constitución. La función social, por tanto, encarna un elemento jurídico que se erige en límite interno del contenido del derecho de propiedad y que puede ser concretado por el legislador en una serie de deberes y obligaciones de cumplimiento forzoso para el propietario inspirados en la salvaguardia de intereses sociales. De esta forma, el derecho de propiedad se convierte en una metaestructura, formada por varios elementos y caracterizada y definida por la suma de todas ellas. La comprensión adecuada del derecho de propiedad solamente puede ser alcanzada cuando se toman en consideración y se compatibilizan todos los elementos integrantes de su contenido. Evidentemente, uno de estos elementos es la función social. 26 La función social de cada modalidad de ejercicio del derecho de propiedad debe ser concretada por la ley. En efecto, la función social, como límite interno del derecho de propiedad, se materializa en la autorización al legislador para condicionar el ejercicio de las facultades propias de tal derecho. Es la ley la norma que concreta la funcionalización del derecho de propiedad en aras de determinados intereses sociales y que, en consecuencia, señala para cada especie de bien el conjunto de poderes, deberes y prohibiciones que definen el régimen de la propiedad privada. En cierto modo, puede definirse la propiedad recogida por la Constitución como solidaria. La realización de la propiedad solidaria, o sea, el ejercicio del derecho de propiedad con el fin de alcanzar objetivos compartidos por la sociedad, es una exigencia del Estado democrático y social. Esta forma de propiedad obliga al titular del derecho de propiedad a ejercer las facultades inherentes a aquel poniendo en práctica, simultáneamente, un compromiso con los fundamentos, objetivos y principios de carácter colectivo o comunitario recogidos en la Constitución (arts. 1, 3 y 4 CRFB), en la forma concretada por la legislación. La necesidad de respetar el contenido esencial y de que los límites al derecho respeten el principio de proporcionalidad supone que la delimitación de las facultades inherentes al derecho de propiedad que lleve a cabo la legislación en aras de intereses sociales no puede dar lugar a la desaparición o a la negación del contenido integrante del derecho de propiedad. En especial, la legislación debe preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad, que garantiza al propietario extraer la utilidad propia del objeto. Por otra parte, la legislación concretizadora del derecho de propiedad sobre la base de interés sociales debe fundarse en bienes y valores de carácter social previstos en la Constitución. El ejercicio del derecho de propiedad conforme a los dictados previstos en la ley con el fin de la salvaguardia de determinados objetivos sociales otorga a este derecho su garantía. En efecto, la propiedad solo queda garantizada, en 27 términos constitucionales, si el titular le da un destino conforme con la ley que concreta la función social reservada a ella. CAPÍTULO V LA GARANTÍA MATERIAL DE LA PROPIEDAD CONSTITUCIONAL El contenido o núcleo esencial de un derecho fundamental es un concepto de la interpretación constitucional destinado a impedir que la legislación vacíe el contenido material de un derecho reconocido en la Constitución, como resultado de restricciones inapropiadas, desmesuradas o desproporcionadas. El Derecho constitucional brasileño, como anteriormente quedó expresado, desconoce la figura jurídica del contenido esencial, pero ello no quiere decir que la Constitución Federal no proteja los derechos que reconoce con una barrera frente a la actividad legislativa que pudiera repercutir de forma negativa sobre el contenido de aquellos. El blindaje del contenido de los derechos fundamentales queda definido por medio de la regla prevista en el inciso IV del § 4.º del artículo 60 de la Constitución, el cual prevé expresamente que no será objeto de deliberación la propuesta de reforma constitucional tendente a abolir los derechos y garantías individuales. Esto hace imposible, en términos jurídicos, cualquier actividad legislativa que tenga como efecto desfigurar los derechos reconocidos por la Constitución y tiene como consecuencia la protección del contenido mínimo necesario para que tales derechos conserven en todos los casos su identidad. Por tanto, la citada garantía tiene como fin la tutela del contenido de los derechos fundamentales que pueda derivarse directamente de la interpretación de las previsiones constitucionales. Este núcleo se erige en sustancia intangible para el legislador, con el fin de mantener la eficacia jurídica de las 28 instituciones jurídicas reconocidas por la Constitución conforme a su auténtico contenido. La Constitución no explicita el contenido mínimo del derecho de propiedad reservado frente a la acción del legislador. Sin embargo, se pueden aplicar a la Constitución brasileña los criterios expresados por la STC 37/1987 para la determinación del contenido esencial de los derechos, es decir, el criterio de la recognoscibilidad del derecho y el criterio de los intereses jurídicamente protegidos mediante el reconocimiento constitucional de aquel. Estos criterios permiten deducir que el contenido esencial del derecho de propiedad está centrado en las facultades de uso, gozo y disposición. Estas facultades son elementos distintivos o esenciales del derecho de propiedad y, por ello, son inseparables del propio concepto de propiedad. La función social, igualmente reconocida por la Constitución, integra también el contenido esencial del derecho de propiedad, pero con efectos distintos. La función social no supone una nueva facultad al lado del conocido haz de facultades inherentes al derecho de propiedad (uso, gozo y disposición), sino que sirve para modular el ejercicio de dichas facultades. Más concretamente, ello quiere decir que el legislador puede modular y condicionar el ejercicio de dichas facultades tomando como fundamento intereses y fines sociales. El reconocimiento constitucional de la función social del derecho de propiedad no desdibuja el carácter individual del ejercicio de este derecho, sino que viene a afirmar que este derecho solamente puede ser ejercido de la forma prevista por la legislación, que concreta la regulación del uso y disfrute de cada bien teniendo en cuenta el beneficio que la sociedad puede esperar del desempeño de las facultades inherentes al derecho de propiedad. CAPÍTULO VI 29 LA GARANTÍA FORMAL DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PROPIEDAD La garantía formal, junto a la garantía material examinada en el capítulo anterior, es un elemento constitutivo del derecho de propiedad y que contribuye a preservar su contenido. Por efecto de esta garantía, el desarrollo normativo del derecho de propiedad debe ser llevado a cabo mediante el instrumento legislativo que la Constitución entiende como más apropiado. Las garantías de forma y contenido operan de forma distinta e independiente. En Brasil, la garantía formal consiste en afirmar el principio de que la regulación del derecho de propiedad debe ser llevada a cabo mediante ley, si bien se admite la colaboración de otro tipo de normativa en la regulación del derecho de propiedad, siempre de forma subordinada a aquella. La Constitución Federal de 1988 no estableció para el derecho de propiedad la reserva de ley. Ahora bien, a pesar de tal silencio, es incuestionable la necesidad de ley, como garantía formal idónea para el desarrollo del derecho de propiedad. En la realidad brasileña, la regla es la sumisión del individuo a la ley. El Estado solamente puede actuar frente al individuo sobre la base de lo previsto en la ley, ya que, de lo contrario, su acción se convierte en ilegítima. El principio de legalidad, además, está reconocido en el art. 37 de la Constitución. Tiene tal importancia el principio de legalidad para el constitucionalismo brasileño que la actual Constitución ha prestado especial atención a la potestad legislativa, que ha dividido minuciosamente entre la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios mediante una técnica que se basa en la articulación de competencias exclusivas, comunes y concurrentes (arts. 22, 23 y 24 CRFB). En lo que atañe a la propiedad, la Constitución reservó a la Unión la competencia privativa para legislar sobre el Derecho civil. Sin embargo, esta regla no resuelve el tema de la competencia para legislar sobre el régimen 30 jurídico de la propiedad, ya que también pertenecen a otras disciplinas jurídicas, además del derecho civil, normas que regulan elementos conectados al derecho de propiedad. La disciplina de la propiedad urbana ha recibido en la Constitución un tratamiento especial, ya que la competencia para legislar sobre el urbanismo es concurrente. Ello quiere decir que tanto la Unión como los Estados, el Distrito Federal y los Municipios pueden legislar sobre dicha materia. La Constitución sale al paso del eventual solapamiento de normas que podría producir la norma anterior estableciendo reglas para ordenar la coexistencia de legislaciones de los entes citados que tratan de la misma materia. Así, en el ámbito de la legislación concurrente, la competencia de la Unión se limita a establecer las normas generales. La competencia de la Unión para legislar sobre normas generales no excluye la competencia de los Estados para legislar de forma complementaria. Cuando no exista una ley federal sobre normas generales, los Estados ejercerán la competencia legislativa plena, para atender a sus peculiaridades. Finalmente, la aprobación de una ley federal sobre normas generales suspende la vigencia de la ley del Estado, en lo que fuera contradictoria con aquella (§ 1.º a 4.º del art. 24 CRFB). Independientemente del reparto de competencias legislativas entre Unión y Estados que ha quedado descrito, la Constitución atribuye al Municipio la competencia para legislar sobre asuntos de ¿interés local¿, entre los cuales, sin duda, se encuentran asuntos que afectan directamente al régimen de la propiedad urbana, además de la competencia para complementar la legislación federal y estatal en lo que sea posible, y de promover, en lo que sea posible, un adecuado ordenamiento territorial, mediante la planificación y el control del uso, de la parcelación y de la ocupación del suelo urbano (art. 30 CRFB). Por si no bastaran las anteriores previsiones, la Constitución, al tratar de la política urbana, atribuye al Municipio la competencia de legislar sobre el plan director, que es el instrumento básico para la política de desarrollo y expansión urbana, la cual tiene por objeto ordenar el pleno desarrollo de las funciones 31 sociales de las ciudades y garantizar el bienestar social de sus habitantes (art. 182 CRFB). Todas las previsiones relativas a la competencia legislativa para la regulación de la propiedad, más intensas aún en lo que respecta a la propiedad privada inmueble urbana, muestran que existe en Brasil una rígida vinculación al principio de legalidad. Simultáneamente, la Constitución Federal atenúa, en cierta forma, dicha vinculación, en la medida en que prevé la potestad del Presidente de la República para aprobar, en determinados casos, decretos que tienen la consideración de normas administrativas (art. 84.VI CRFB). No obstante, ello no altera el régimen de las fuentes del derecho aptas para regular el derecho de propiedad, ya que esta facultad normativa está subordinada a la ley, y ello revela que la citada normativa no puede alterar ninguna disposición legal, ni crear derechos o imponer obligaciones distintas de aquellas que consten en las disposiciones legales. Por tanto, en Brasil solo la ley crea derechos e impone obligaciones, en sentido positivo o negativo. Y lo hace en el concepto de norma resultante del Poder legislativo, constituido por la representación popular y vehículo de expresión de la voluntad general de la sociedad. Tratándose de la propiedad funcionalizada, es decir, dirigida a la satisfacción de intereses sociales, resalta que la norma administrativa se constituye en medio no apto para el establecimiento de reglas relativas a concretar la función social del derecho de propiedad, dado que compete a la ley enunciar las obligaciones que vinculan al propietario, a fin de que aquel, en el ejercicio de las facultades inherentes al derecho de propiedad, dé a los bienes de los que es titular un destino compatible con las necesidades o las preferencias sociales. Además, la Constitución ha creado específicamente una reserva de ley relativa a la necesidad de que la propiedad privada urbana atienda su función 32 social, al establecer que dicha propiedad cumple su función social cuando atienda a las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresadas en el plan director (art. 182 § 2.º CRFB). En términos constitucionales, el plan director del Municipio es una ley municipal, aprobada por el parlamento del Municipio y sancionada por el Poder Ejecutivo municipal. Se trata de un instrumento básico de la política de desarrollo urbano, y esta es la razón por la cual se exige que la regulación de la propiedad inmueble urbana respete el citado requisito formal, al que la doctrina brasileña atribuye el carácter de reserva de ley. El plan director, según la Constitución, deberá desarrollar la política de desarrollo urbano, conforme a directrices generales fijadas mediante ley, y tiene como objetivo ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes (art. 182 CRFB). Por tanto, el plan director deberá seguir las directrices generales fijadas en una ley federal. El Estatuto de la Ciudad (Ley n. 10.257, de 10 de julio de 2001) es la norma legislativa de carácter general y de ámbito nacional que tiene por objeto desarrollar los artículos 182 y 183 de la Constitución, y que, en este sentido, prevé directrices generales de la política urbana, a fin de establecer normas de orden público e interés social que regulen el uso de la propiedad urbana en beneficio del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, así como del equilibrio ambiental. En este contexto, conviene destacar que, en ausencia de ley específica acerca de cómo debe cumplir la propiedad urbana su función social, no cabe al Poder Judicial intentar sustituir al legislador. La función social es un concepto abstracto e indeterminado, y, por ello, no tiene eficacia inmediata. Depende de que el legislador precise cómo se concreta la función social de cada tipo de propiedad, en relación con cada tipo de bienes. Siguiendo la misma línea de argumentación, y teniendo en cuenta la necesidad de respetar el principio de legalidad para la regulación del derecho 33 de propiedad previsto en la Constitución, así como la reserva de ley para la regulación de la propiedad privada inmueble urbana, resulta claro que, en Brasil, no se permite a tales fines el uso de la ley delegada ni de la medida provisional. La primera está explícitamente prohibida en el texto constitucional para el desarrollo normativo de los derechos fundamentales, mientras que la segunda, implícitamente, tampoco resulta apta a tal fin. CAPÍTULO VII DEL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD URBANA Conviene partir de la base de que la propiedad privada y su correspondiente función social, además de estar incluidas en el listado de los derechos fundamentales de la Constitución brasileña, se encuentran reconocidas en ella también como principios generales de la actividad económica, dentro del Título VII, relativo al orden económico y financiero (arts. 170 a 192 CRFB). Además, la política urbana viene regulada en el Capítulo II de dicho Título VII (arts. 182 y 183 CRFB). Ello hace interesante el estudio de las normas del Capítulo I del Título VII de la Constitución, que regula los principios constitucionales generales de la actividad económica, ya que estos principios deberán ser aplicados a la interpretación del derecho de propiedad urbana. En especial, esto supone la necesidad de considerar la función social de la propiedad (art. 170.III CRFB) como uno de los elementos principales de la política de desarrollo urbano, la cual tiene como objetivos los de ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes (art. 182 CRFB). Como principio de orden económico, la propiedad privada constitucional está comprometida, simultáneamente, con la libre iniciativa individual y con la dignificación del trabajo de la persona, y tiene, como último objetivo, asegurar a todos una existencia digna, conforme a los dictámenes de la justicia social (art. 34 170 CRFB). La Constitución, por tanto, entiende que la propiedad privada debe cristalizar en una actividad-fin, funcionalizada en beneficio de la sociedad. Se deduce, pues, que el derecho de propiedad supone para su titular una obligación de hacer, consistente en dar al bien un aprovechamiento compatible con la capacidad de dicho bien de producir riqueza o beneficios para la sociedad y con la salvaguardia de otros intereses sociales, como, por ejemplo, los que cristalizan en la protección del medio ambiente natural y construido y de los valores artísticos, estéticos, históricos, turísticos, paisajísticos, arqueológicos y urbanísticos (art. 2.XII del Estatuto de la Ciudad). Por consiguiente, el propietario tiene la obligación de ejercer su derecho de forma compatible con los intereses sociales y el Estado puede adoptar medidas, siguiendo una línea proactiva, para amoldar el ejercicio del derecho de propiedad a tales intereses. La Constitución pretende impedir que los bienes de utilidad social permanezcan ociosos o sean utilizados de forma incompatible con el bienestar social. La Constitución, por tanto, muestra, a través de la vinculación de la propiedad al cumplimiento de su función social, un compromiso con que el ejercicio de la propiedad tenga un resultado compatible con el interés social. Así, desde la perspectiva constitucional, la función social impone a la propiedad privada el cumplimiento de un objetivo social, que debe ser concretado por la ley, y que, incumplido, puede sujetar al propietario a las consecuencias previstas en dicha ley con el fin de reconducir el ejercicio de su derecho al marco de los intereses sociales, lo que puede incluir, en su caso, la imposición de sanciones administrativas. Desde una perspectiva teleológica, la exigencia del cumplimiento de una función social está directamente unida al destino que el propietario debe dar al bien. Para el propietario, la función social entraña la obligación de alcanzar, mediante el ejercicio de su derecho, un fin que sea útil para la sociedad, y que puede consistir en la generación de riqueza o en la satisfacción de otros intereses relevantes para la sociedad. 35 La propiedad dirigida al bienestar social, como principio del orden económico, marca la línea que debe seguir el aprovechamiento del suelo de la ciudad. Se trata de una propiedad que debe hacer compatible la utilidad para el titular del derecho que recae sobre el bien con la producción de una utilidad para la sociedad. El ejercicio de las facultades inherentes a la propiedad urbana debe producir un beneficio para la sociedad. En definitiva, la previsión de la función social tiene como objetivo que la propiedad asegure una existencia digna para las personas que integran la comunidad, contribuya a la justicia social y dignifique el trabajo. La propiedad urbana debe cumplir tales objetivos, en el marco de la ciudad, y, además, debe evitar la especulación y respetar, preservar y asegurar otros intereses sociales propios del desarrollo de la ciudad. Ciertamente, la obligación de alcanzar la función social no se impone a la propiedad estática, sino a la llamada propiedad dinámica, es decir, a la propiedad que tiene vocación productiva, que es apta para satisfacer intereses colectivos y sociales. De esta forma, la necesidad de cumplir la función social, en el marco urbano, se extiende a los inmuebles no destinados a la vivienda de su propietario. Los bienes de producción cuyo propietario mantiene ociosos e improductivos y los bienes de consumo que, sin motivo razonable, se presentan acumulados y sin uso son elementos a primera vista idóneos para atraer la atención de la ley, con el fin de reconducir el derecho de propiedad que sobre ellos recae conforme a su función social. Ello autoriza a concluir que la libertad de uso o disposición del propietario ínsita a las facultades que integran el derecho de propiedad privada solamente merece la tutela prevista por la Constitución para los derechos fundamentales si dichas facultades son ejercidas conforme a la función social de la propiedad. La libertad de uso o disposición del propietario que no cumple, no atiende, no desempeña o no observa su función social, conforme a lo previsto por la ley, pierde la protección jurídica. 36 La Constitución Federal, dentro de un entendimiento finalístico del derecho de propiedad privada inmueble urbana, considera que esta forma de propiedad cumple su función social cuando atiende a las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresadas en el plan director (art. 182 § 2.º CRFB). Este plano es facultativo para los Municipios con una población inferior a veinte mil habitantes y obligatorio para los Municipios con una población superior a dicho número de habitantes. El plan tiene como vocación, además, la de ser el instrumento normativo básico de la política de desarrollo y de expansión urbana (art. 182 § 1.º CRFB). Es, en fin, el instrumento normativo fundamental para reconducir la propiedad urbana conforme a su función social. Supone, junto al Estatuto de la Ciudad, la pieza clave del Derecho urbanístico en Brasil, pues, al dar cuerpo a la configuración de la propiedad urbana conforme al sentido social que le confiere la Constitución, regula los solares, las construcciones y el desarrollo urbano y, en su caso, establece obligaciones para el propietario, con el fin de promover la mejora de las condiciones de vida en el ámbito de la ciudad. El plan director, basado en las reglas generales establecidas en el Estatuto de la Ciudad, debe tener unos objetivos que se encuentren en consonancia con los principios fundamentales del Estado brasileño previstos en la Constitución. Su función no es solamente establecer el marco normativo sobre dónde y cómo debe ser ocupado el suelo urbano, sino que, además, debe establecer las normas necesarias a fin de racionalizar la ocupación de los espacios habitables de la ciudad, teniendo en perspectiva las necesidades sociales, cifradas en el tratamiento de problemas tales como la pobreza y la delincuencia o en la puesta en práctica de políticas públicas que disminuyan las desigualdades sociales. Por otro lado, el Estatuto de la Ciudad es la norma de carácter legislativo que regula directamente, a escala federal, la política urbana bosquejada por la Constitución. El Estatuto de la Ciudad es, por tanto, otro instrumento que pretende reconducir la propiedad privada inmueble urbana a un destino compatible con las exigencias sociales, cimentando una política pública que 37 establece cómo debe ser regulada y ejecutada la planificación y la ocupación del suelo, garantizando la sostenibilidad ambiental y previendo las inversiones públicas en el ámbito urbano sobre la base del interés de los habitantes de la ciudad. El Estatuto de la Ciudad describe cómo la propiedad urbana debe cumplir la función social que le es inherente mediante el establecimiento de las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad. Estas exigencias deben, posteriormente, ser concretadas en el Plano director, con el fin de asegurar la atención a las necesidades de los ciudadanos y a la calidad de vida, a la justicia social y al desarrollo de las actividades económicas, conforme a las directrices previstas en el artículo 2 del citado Estatuto. El artículo 2 del Estatuto de la Ciudad tiene como objetivo el cumplimiento de la función social de la propiedad urbana, y, para ello, disciplina el deber del propietario de utilizar el suelo urbano con el objetivo de evitar la utilización inadecuada de los inmuebles urbanos, la parcelación del suelo, la edificación o el uso excesivo o inadecuando en relación con la infraestructura urbana, la retención especulativa de los inmuebles urbanos que dé como resultado su subutilización o no utilización, y la contaminación y la degradación ambiental. El citado artículo 2 del Estatuto de la Ciudad, en especial en su inciso VI, establece algunos de los contenidos de deber que el titular de la propiedad privada inmueble urbana ha de cumplir en la materialización de su poder, es decir, al ejecutar las facultades inherentes a su derecho. Esta dicotomía poderdeber es una clara manifestación de la propiedad funcionalizada, en aras de que el ejercicio del derecho de propiedad alcance utilidad social. El resultado que se pretende es que la propiedad atienda las necesidades sociales y que, por tanto, los propietarios, en el ejercicio de sus facultades individuales, coadyuven al logro de objetivos de política económico-social, confiriendo a su propiedad una dinámica útil y productiva, que la convierta en herramienta del desarrollo económico y de la justicia social. Estos son, pues, los objetivos a los que se encaminan las obligaciones del propietario del suelo urbano previstas 38 en las normas urbanísticas, con el fin de hacer compatible el ejercicio de sus facultades con les necesidades sociales. En consecuencia, la propiedad privada urbana que no sea aprovechada de conformidad con las exigencias previstas en el Plano director pasa a ser ilegítima y puede atraer sobre sí determinadas medidas administrativas, incluso sancionatorias, que pretenden encauzar de modo conveniente el ejercicio del derecho de propiedad en aras del interés social. De hecho, la propia Constitución Federal ha previsto en su artículo 182 que, en los casos en que el propietario ocupa el suelo urbano dejándolo no edificado, subutilizado o no utilizado, la propiedad urbana queda sujeta a una panoplia de medidas administrativas. Dichas medidas administrativas están previstas en el § 4.º del artículo 182 de la Constitución Federal, en el cual se establece que el Poder Público municipal tiene la competencia, mediante ley específica para área incluida en el Plano director, para exigir, en los términos de la ley federal, del propietario del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado, que promueva su adecuado aprovechamiento, bajo sanción, sucesivamente, de: I - parcelación o edificación obligatorios; II - impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana progresivo en el tiempo; III - expropiación con pago mediante títulos de deuda pública de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta diez años, en partes anuales, iguales y sucesivas, asegurados el valor real de la indemnización y los intereses legales. Estas actuaciones de la Administración pública municipal se configuran como instrumentos de la política urbana, destinados a ser aplicados sobre la propiedad privada urbana que presente un aprovechamiento del suelo apartado de la ocupación del suelo prevista como adecuada en el Plano director. En efecto, el objeto primordial de dichos instrumentos es la ocupación de los solares vacíos de las ciudades mediante la plena edificación de los terrenos situados en lugares ya dotados de infraestructuras urbanas, como es el caso 39 de calles, servicio de saneamiento básico, luz, agua y comunicación por transporte público. De esta manera, el solar urbano considerado como no edificado, subutilizado o no utilizado, es susceptible de las medidas administrativas descritas conforme a lo dispuesto en el Plano director, con el objetivo de forzar a su propietario a darle un aprovechamiento compatible con el beneficio que la sociedad puede esperar de la utilización racional del suelo en el ámbito urbano. Las medidas previstas en la Constitución incluyen una obligación, la parcelación o edificación obligatorias, cuyo incumplimiento puede originar que la propiedad sea sometida a sanciones tales como el IPTU progresivo en el tiempo y la expropiación. En estos términos, dichas medidas suponen instrumentos suministrados al Poder público para cumplir el objetivo constitucional de que la propiedad urbana se destine a un uso socialmente beneficioso, concretado, en este caso, en la ocupación racional del suelo urbano. Por tanto, de acuerdo con la Constitución, el Poder Público debe regular la ocupación del vacío urbano, con el fin de evitar la utilización inadecuada de los inmuebles urbanos o una retención de dichos inmuebles por parte del propietario que, con fines especulativos, los deje en un bajo nivel de utilización o, simplemente, no utilizados. Percibida por el Poder Público municipal la existencia de un inmueble urbano no edificado, subutilizado o no utilizado, aquel puede acordar, como primera medida, la parcelación, la edificación o la utilización obligatorias del suelo, conforme a lo dispuesto en ley municipal específica para el área ordenada por el Plano director, y observando las normas establecidas en el Estatuto de la Ciudad. En el caso de que, a pesar de lo anterior, no fuera parcelado, edificado o utilizado el suelo urbano en los términos previstos por la ley municipal, el Poder Público puede aplicar a la propiedad, sucesivamente, la sanción del IPTU 40 progresivo en el tiempo y, como medida más grave y subsecuente a la anterior, la expropiación. Con respecto al IPTU temporal, debe tenerse en cuenta que la Constitución Federal reconoció expresamente la autonomía política, legislativa y financiera de los Municipios, atribuyéndoles competencia para administrar y recaudar tributos. Específicamente, en su artículo 156, inciso I, dio competencia a los Municipios para establecer el IPTU progresivo en el tiempo, en los términos de la disposición incluida en el inciso II del § 4.º del artículo 182 de la propia Constitución. Conforme al Estatuto de la Ciudad, el IPTU progresivo en el tiempo es un instrumento de política urbana de naturaleza tributaria, cuyo establecimiento es posible en caso de incumplimiento de las condiciones y de los plazos previstos para la urbanización, o de que no fueran cumplidas las etapas para la urbanización previstas en el propio Estatuto. El Municipio, según dicha norma, procederá, en tales casos, a exigir la cuota del IPTU progresivo en el tiempo, pudiendo incrementarla de forma progresiva por el plazo de cinco años sucesivos, con el límite del 15% del valor venal del inmueble. La última sanción que puede sufrir el titular de la propiedad privada inmueble urbana cuyo aprovechamiento sea inadecuado conforme a las previsiones del Plano director es la expropiación. Esta modalidad de expropiación puede ser acordada después de transcurridos cinco años del cobro del IPTU progresivo, sin que el propietario hubiera, efectivamente, cumplido la obligación de parcelar, edificar o utilizar el inmueble de conformidad con las previsiones del Plano director. La indemnización, como se dejó expresado previamente, se pagará en títulos de deuda pública, de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta diez años, en partes anuales, iguales y sucesivas, asegurados el valor real de la indemnización y los intereses legales. CAPÍTULO VIII 41 DEL IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD PREDIAL Y TERRITORIAL URBANA (IPTU) Como se ha dejado señalado en el capítulo anterior, la Constitución ha reconocido la posibilidad de que el Poder Público municipal, mediante ley especial, aplique el IPTU progresivo en el tiempo con el fin de obligar al propietario a proporcionar al bien de su titularidad un aprovechamiento adecuado, una vez verificada su no edificación, subutilización o, incluso, su no utilización. Desde esta perspectiva, el IPTU progresivo en el tiempo es utilizado con una función extrafiscal, vehiculada a través de una sanción que se impone al propietario que deja el bien de su propiedad ocioso o semiocioso y que, de este modo, se aleja del fin socioeconómico que resulta connatural a toda utilización racional de las cosas susceptibles de aprovechamiento. En otras palabras, el Municipio, mediante la utilización del IPTU progresivo en el tiempo, no tiene como finalidad principal la recaudación, sino obligar al propietario a cumplir las obligaciones previstas en el Plano director, mediante la adecuada ocupación del suelo urbano y su utilización con un fin socialmente útil. La progresividad característica del IPTU es, en este contexto, una muestra de la extrafiscalidad de esta figura impositiva. Esta progresividad se manifiesta en el aumento proporcional en el tiempo de la cuota del impuesto. El establecimiento del IPTU es competencia de los Municipios y del Distrito Federal (arts. 156.I y 147 CRFB). El Código Tributario Nacional (Ley 5.122/66, en adelante, CTN), como norma general vigente en todo el territorio nacional, prevé en su artículo 32 que este impuesto, cuya competencia reconoce a los Municipios, tiene como hecho imponible la propiedad, el dominio útil o la posesión de un bien inmueble por naturaleza o por aumento físico (accesión), conforme a la definición que lleva a cabo la ley civil, localizado en la zona urbana del Municipio. 42 Siguiendo la teoría general del Derecho fiscal, para que el IPTU sea exigible, tienen que darse en el hecho imponible varios elementos. El elemento material del hecho imponible del IPTU se da a través del comportamiento o la conducta ejercida por la persona propietaria, ocupante o ejerciente del dominio útil sobre un bien inmueble situado en el medio urbano. El elemento personal del IPTU, extraído también de la Constitución Federal, concreta los titulares activo y pasivo de la obligación tributaria. Cabe al Municipio y al Distrito Federal la condición de sujeto activo para exigir del tributo, y a la persona física o jurídica en la que se dé el hecho imponible la condición de sujeto pasivo de la relación tributaria. El elemento temporal del IPTU se sustancia en el momento en que la obligación tributaria pasa a ser exigible. Este momento es aquel en que se considera consumado, sucedido o realizado el hecho imponible, lo cual sucede, como norma, el 1 de enero de cada año, o en otra fecha que la legislación municipal pueda establecer de forma especial. El elemento espacial del IPTU es el Municipio, siempre que se den las condiciones previstas en el CTN para su exigibilidad (art. 32.1 CTN). Además, tiene especial importancia el elemento cuantitativo del impuesto o cuota, que es el valor que tiene obligación de pagar el sujeto pasivo del tributo y que se deriva de una combinación entre la base imponible y el tipo del tributo. La base imponible del IPTU, según el CTN, es el valor venal del inmueble, es decir, el valor que el bien alcanzaría si fuera puesto en venta en el mercado mediante pago al contado. El tipo es una fracción del valor venal del inmueble, cuya aplicación a la base imponible determinará la cuota, o cantidad que el sujeto pasivo del impuesto tiene obligación de pagar al Municipio. Es el elemento que sirve para concretar el montante de la exacción y, por tanto, constituye el instrumento que sirve para poner cifra a las dimensiones fiscal y extrafiscal de este impuesto. 43 Constituye, también, el elemento a través del cual se realiza la progresividad tributaria, tanto en su vertiente fiscal como en la extrafiscal. Conforme al Estatuto de la Ciudad, el sujeto obligado al pago del tributo puede quedar sujeto a incrementos del tipo progresivos a lo largo del período de cinco años, hasta el límite del quince por ciento del valor venal del inmueble, con el límite de que el tipo anual no puede exceder el doble del valor de referencia del año anterior (art. 7 § 1.º del Estatuto de la Ciudad). Queda prohibida la concesión de exenciones o de amnistía en relación con el pago de este impuesto progresivo (art. 7 § 3.º del Estatuto de la Ciudad). En efecto, el IPTU tiene una vertiente fiscal y otra vertiente extrafiscal. En la primera, el tipo ajusta la cuota a la capacidad económica del contribuyente, con un fin meramente recaudatorio, encaminado al sostenimiento de la hacienda pública, y observando el límite que constituye el principio de no confiscatoriedad. En la segunda, la aplicación del tipo incentiva o desincentiva determinadas conductas de los contribuyentes del Municipio, como instrumento para disciplinar el uso de inmuebles urbanos no utilizados de forma compatible con los intereses sociales, conforme a las previsiones del plan director. Las dos perspectivas anteriores están presentes en la Constitución. La fiscal está descrita en el § 1.º del artículo 156.I de ella, y la extrafiscal, en la combinación del mismo inciso con el inciso II, del artículo 182 § 4.º La progresividad fiscal, según la Constitución, está vinculada al valor del inmueble, que constituye signo que permite presumir la capacidad económica del contribuyente. Además, la exacción toma en consideración el patrimonio, la renta y el volumen de las actividades económicas de los contribuyentes, para ajustar el contenido de la obligación tributaria a la capacidad económica de aquellos. Mientras, la progresividad extrafiscal, en el caso del IPTU temporal, está comprometida con el orden urbano y se erige en instrumento de la política 44 urbana, en el sentido de estimular que los propietarios de los inmuebles urbanos destinen sus bienes a un aprovechamiento socialmente útil. Tomando en consideración la función social de la propiedad reconocida por la Constitución, debe entenderse que la progresividad extrafiscal no compromete el límite constitucional de la prohibición de la confiscación. En todo caso, este límite es aplicable también al IPTU en su faceta extrafiscal, ya que la tributación nunca puede suprimir el derecho de propiedad constitucionalmente garantizado, ni volverla inadecuada para permitir la satisfacción del interés del propietario, conforme a su contenido esencial. Ahora bien, el IPTU progresivo en el tiempo tiene una finalidad suasoria. En este marco, el IPTU solamente será eficaz cuando sea apto para cambiar el comportamiento del contribuyente, o sea, para que el propietario del inmueble, en virtud de la alta tributación que sufre, se sienta compelido a dar a su propiedad un aprovechamiento adecuado conforme a las previsiones del Plano director municipal. Finalmente, no se puede olvidar que esta progresividad extrafiscal tiene una connotación sancionatoria, en el marco de la exigencia de que el ejercicio del derecho de propiedad, en el marco urbano, cumpla su función social atendiendo a las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresadas en el Plano director. CONCLUSIÓN En la concepción clásica o liberal, la propiedad fue considerada como un derecho natural vinculado a la garantía de la libertad. Esta es la comprensión de la propiedad que se extrae de la obra de Locke, que considera la garantía de la propiedad como una de las finalidades que dan sentido al Estado. Con distintos matices, siguen la misma línea autores como Rousseau y Kant. 45 Dicha comprensión fue recogida por las primeras declaraciones de derechos modernas y por las primeras Constituciones. Tanto la Declaración del Buen Pueblo de Virginia como la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano consideran el derecho de propiedad como uno de aquellos derechos naturales que, por definición, el Estado tiene la función de garantizar. Desde el momento inicial, el derecho de propiedad se convierte en una constante del constitucionalismo. Este estado de cosas refleja la influencia de las ideas propias de la Ilustración y del liberalismo y tiene su plasmación política en el Estado liberal y en las Constituciones de final del siglo XVIII y, sobre todo, del siglo XIX. No obstante, los cambios sociales impulsados por la progresiva extensión del desarrollo industrial verificaron que la igualdad instaurada en el Estado liberal era meramente formal y que el sistema de producción propio del liberalismo originaba enormes desigualdades de hecho y grandes injusticias. Por este motivo, el paso del tiempo hizo que surgieran autores cuyas ideas pretendían modular el citado concepto absoluto de propiedad privada y poner de relieve la importancia de corregir la desigualdad de hecho originada por el desarrollo del sistema económico propio del liberalismo. No sin razón, las doctrinas socialistas identificaron en el concepto absoluta de propiedad que erigió el Estado liberal una de las causas principales de dicha situación de desigualdad e injusticia. Precisamente, el Estado social de Derecho, como sistema político en el que han cristalizado modernamente tales ideas, tiene como característica la de llevar a cabo una actuación que promueve las condiciones necesarias para alcanzar mayores cotas de igualdad y de bienestar social. Esta faceta de la actividad estatal, necesariamente, lleva consigo la intervención estatal en el espacio de determinados derechos individuales considerados como absolutos por la doctrina filosófica y jurídica característica del anterior Estado liberal. Lógicamente, esta actuación del Estado en aras de intereses sociales tiene que afectar, ante todo, al concepto del derecho de propiedad. 46 De hecho, la propiedad, entendida anteriormente como derecho absoluto, en la medida en que concentraba en las manos de su titular la libertad individual de dar a la cosa sobre la que recayera el destino que aquel deseara conforme a sus criterios personales, ha pasado a ser contemplada a través del prisma de los intereses sociales. Se abre paso, así, el concepto de que la propiedad obliga, es decir, el titular del derecho de propiedad viene obligado a emplear sus bienes de manera compatible con los intereses de la sociedad. En virtud de esta introducción del espíritu social en el contenido del derecho de propiedad, se reconoce actualmente que el propietario pasa a desarrollar sobre el bien de su propiedad un poder-deber, y que el poder para ejercer las facultades inherentes al derecho de propiedad se limita en función del deber de desarrollar aquellas mismas facultades de conformidad con el interés social y colectivo. La propiedad queda, así, funcionalizada. Pasa a constituirse en instrumento para satisfacer, no solo los intereses individuales del propietario, sino también intereses de la colectividad. En ella confluyen, armonizándose, el aprovechamiento individual y el social. La incorporación de esta corriente social a la propiedad ha provocado un cambio en su contenido jurídico. La propiedad ha dejado de ser una institución exclusivamente privada, tal como se deriva de la tradición del derecho romano, retomada y remozada por el ideario liberal, para quedar regulada también en el plano del derecho público, sobre la base de las previsiones de las respectivas Constituciones. La propiedad constitucional ha pasado a adoptar un perfil singular en el ámbito jurídico, que exige de los académicos, de los operadores jurídicos y del Poder Público una interpretación sistemática y contextualizada, atenta no solo a la teoría clásica que la configuraba como institución jurídica de derecho privado, sino también, y sobre todo, al momento histórico y el lugar en el que la interpretación del derecho de propiedad se desarrolla, a los términos en que la 47 Constitución se refiere al derecho de propiedad, a los demás bienes y valores constitucionales afectados por su ejercicio y a la naturaleza del bien sobre el que en cada caso recae este derecho. En definitiva, la Constitución reconoce el derecho de propiedad de una manera que intenta armonizar la tradición liberal con la aportación de las ideas que tienden a incorporar a su contenido la consideración de las necesidades, los intereses y las expectativas sociales en relación con el aprovechamiento de cada bien. Esta nueva conformación del derecho de propiedad cristaliza en el concepto de función social, que se convierte en un elemento integrante del contenido del derecho de propiedad y conduce la interpretación a la conclusión de que la propiedad solamente puede quedar dotada de la garantía que le proporciona su reconocimiento en la Constitución en la medida en que el propietario, en el ejercicio de las facultades inherentes a su derecho, proporcione a los bienes de los que es titular un destino conforme con los intereses sociales. Por tanto, la función social pasa a ser un elemento integrante del contenido y de la definición del derecho de propiedad. De la misma forma, el reconocimiento constitucional de la función social habilita al legislador para modelar, adaptar y armonizar las facultades subjetivas inherentes al derecho de propiedad (uso, gozo y disposición) a las exigencias del interés social. Insertada en esta perspectiva de constitucionalización del derecho de propiedad de manera atenta a su componente social, la Constitución de la República Federal de Brasil reconoce y garantiza el derecho a la propiedad privada y, de este modo, faculta al propietario para el ejercicio de las facultades que integran el contenido típico de este derecho, pero, al mismo tiempo, debido al reconocimiento de la función social de este derecho, abre la puerta para someter el ejercicio de dichas facultades a un conjunto de obligaciones o límites, que deben ser concretados por la ley, en atención a valores o intereses de la colectividad, y de conformidad con la finalidad o utilidad social que cada especie de bien, por su naturaleza, está llamada a cumplir. 48 Sin embargo, las facultades que prestan su contenido característico al derecho de propiedad no pueden quedar eliminadas en virtud de la legislación que concrete la función social del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bien. El reconocimiento constitucional de la función social del derecho de propiedad permite al legislador regular y, con ello, dirigir el ejercicio de las facultades derivadas de este derecho de forma que atiendan los intereses apreciados en las leyes como socialmente relevantes, pero no autoriza a aquel a suprimir el derecho de propiedad o a cercenarlo mediante limitaciones que lo desfiguren o impidan al propietario obtener el aprovechamiento en el que cristaliza su interés. La función social permite al legislador orientar el ejercicio del derecho de propiedad conforme a los intereses sociales, no a suprimir el derecho de propiedad o a hacer su ejercicio impracticable o inútil para el propietario. La progresiva incorporación al concepto de derecho de propiedad de un matiz social, en relación con el uso y el aprovechamiento de los bienes sobre los que este derecho puede recaer, ha producido, además, una diversificación de la institución del derecho de propiedad en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas, que tienen significado y alcance diversos, aunque compartan el núcleo fundamental de facultades que identifican el concepto del derecho de propiedad. La Constitución brasileña reconoce en su texto la existencia de diversos tipos de propiedad, de sustancia e importancia diferentes, y asigna a cada una de ellas una regulación particular, conforme a la diferente naturaleza de los bienes sobre los que el derecho de propiedad recae. La diversificación del régimen jurídico del derecho de propiedad obedece a la tendencia que la doctrina ha denominado como flexibilidad o plasticidad del concepto actual de este derecho. Sin embargo, aunque la Constitución ampare diversos regímenes jurídicos del derecho de propiedad, este derecho está dotado de un contenido esencial común a todas las formas de propiedad, que se constituye en barrera 49 para la salvaguardia de dicho derecho frente a la intervención del legislador y que tiene como fin, por tanto, la protección y la garantía de este derecho. En Brasil, corresponde al Poder Judicial, como es característico de un sistema donde el control de constitucionalidad concentrado coexiste con el control difuso, ejercer el control de las leyes y de las normas administrativas que regulan o afectan al ejercicio de las facultades que integran el derecho de propiedad en contraste con las previsiones de la Constitución, con el fin de preservar la integridad de este derecho en cada caso y de impedir una excesiva limitación del citado derecho que lo desnaturalizara o que obstaculizara de manera excesiva o impidiera al propietario poner en práctica dichas facultades. El intérprete, en todo caso, debe deducir de las normas constitucionales el contenido inherente al derecho de propiedad que debe ser respetado por la regulación legal, y que se identifica con la noción de contenido esencial. La doctrina ofrece al intérprete dos criterios que puede utilizar para desentrañar el contenido esencial de los derechos, que son el de la recognoscibilidad del derecho y el de la protección de los intereses jurídicamente protegidos mediante el reconocimiento del derecho. La regulación legal debe hacer posible, por un lado, que el derecho sea reconocible como tal, conforme al concepto empleado por los operadores jurídicos, y debe, por otro lado, permitir de manera suficiente la satisfacción de los intereses subjetivos a cuya realización sirve el reconocimiento del derecho. Una vez deducido el contenido esencial del derecho, el intérprete habrá de examinar si las limitaciones y los deberes impuestos por la normativa legal reguladora del derecho de propiedad van o no más allá de lo permitido por la Constitución y si, por tanto, respetan o no dicho contenido esencial. En todo caso, teniendo en cuenta que el concepto constitucional del derecho de propiedad aúna un contenido de carácter marcadamente individualista y otro de naturaleza social, el intérprete, en la tarea de delimitar el contenido mínimo o esencial del derecho de propiedad privada, no puede ceñirse a la faceta subjetiva del derecho, ni a los intereses individuales que 50 aquel garantiza, sino que debe cohonestar tales elementos con la necesaria atención a los bienes, valores, exigencias y necesidades sociales que abarca el concepto de la función social. La función social no constituye un mero límite externo del derecho de propiedad, sino un elemento integrante de la estructura y el contenido de tal derecho. Supone, por tanto, un límite interno o inmanente al derecho de propiedad. El componente de utilidad individual y la función social deben tenerse en cuenta simultáneamente como elementos integrantes del contenido esencial del derecho de propiedad sobre cada categoría de bienes. El interés personal puede concretarse en las más variadas formas de actuación cuando se trata del ejercicio del derecho de propiedad, conforme a las preferencias del titular de este derecho, aunque siempre debe manifestarse de forma compatible con las previsiones legales en las que cristaliza la función social del derecho de propiedad. A su vez, la funcionalización del derecho de propiedad que pueden llevar a cabo las leyes debe responder a principios e intereses de carácter social tutelados por la propia Constitución. Llegados a este punto, debemos examinar el papel de la ley. La función principal de la Constitución es reconocer y garantizar el derecho de propiedad, así como prever su vinculación al cumplimiento de la función social. Sin embargo, compete a la ley desarrollar el contenido de este derecho y concretar su función social, mediante el encauzamiento de las facultades que lo integran de manera coherente con los intereses sociales que estime merecedores de atención, y sobre la base de los bienes y valores de índole social reconocidos en la Constitución. Es en el curso de esta actividad concretizadora cuando cabe al legislador delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bien. Dada la diversidad de manifestaciones del derecho de propiedad, admitida por la propia Constitución, corresponde al legislador establecer, en su papel conformador o concretizador, regulaciones diferentes de las facultades derivadas del derecho de propiedad en razón de la naturaleza y las 51 características de cada bien. Por esta razón, la función social de la propiedad no opera solamente en abstracto, como elemento integrante del contenido constitucional del derecho, sino que adopta también una dimensión concreta cuando hay que referirla de manera particularizada a la regulación de la propiedad que recae sobre cada tipo de bien. Sin embargo, como hemos señalado anteriormente, la libertad de concretización del legislador respecto del contenido del derecho de propiedad privada es limitada, ya que dicha facultad no puede llegar al punto de desnaturalizar el derecho, ni de obstaculizar o impedir el logro de toda utilidad privada por parte del propietario mediante el cercenamiento de las facultades subjetivas inherentes a aquel. La actividad de concretización del legislador no puede eliminar ni impedir la realización del derecho de propiedad. El Derecho constitucional brasileño no admite la deslegalización de la regulación de la función social del derecho de propiedad. La ley, como expresión de la voluntad general, se presenta como el único instrumento legítimo para regular derechos y crear obligaciones vinculantes para el individuo. El derecho constitucional de propiedad, con su vinculación a su función social, es susceptible de obligaciones y límites que debe cumplir el propietario, y ello, por sí solo, hace inviable cualquier tipo de deslegalización de su régimen jurídico, ya que mediante norma reglamentaria no pueden crearse ex novo obligaciones ni restricciones de derechos. En Brasil, por tanto, el principio de legalidad se interpreta en el sentido que en España se da a la reserva de ley. Al tratar de la propiedad inmueble, la Constitución Federal establece un régimen específico para la propiedad urbana. En efecto, la propiedad inmueble urbana tiene su régimen constitucional asentado sobre dos planos, uno de carácter genérico, conformado por la garantía general del derecho de propiedad prevista en el artículo 5, y otro de carácter específico, previsto en los artículos 182 y 183 de la Constitución, dentro del Título VII, dedicado al orden económico y financiero. 52 La norma federal que ha llevado a cabo el desarrollo de los artículos 182 y 183 de la Constitución es el Estatuto de la Ciudad, que establece las directrices generales de la política urbana nacional mediante normas de orden público y de interés social que regulan el uso de la propiedad urbana en beneficio del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, así como del equilibrio ambiental. En el marco de lo dispuesto en la norma citada, los Municipios brasileños deben aprobar mediante ley un plan director que adquiere la condición de instrumento básico de la política de desarrollo y expansión urbana. El contenido del plan director debe seguir las directrices generales fijadas en la ley, es decir, el Estatuto de la Ciudad, y tiene como objeto ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de las ciudades y garantizar el bienestar de los habitantes de aquella. Además, la Constitución atribuye al Poder Público municipal la competencia para aplicar medidas administrativas específicas, en los casos en que un inmueble presente en el área urbana no esté siendo utilizado de manera que produzca un aprovechamiento social adecuado. De este modo, el Municipio, mediante ley específica, podrá, en las áreas descritas en el plan director, exigir del propietario del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado que promueva su adecuado aprovechamiento y autorizar al Poder Público municipal para forzar al propietario a cumplir con su obligación de parcelar o edificar el inmueble de su propiedad (art. 182 § 4.º.1 CRFB). Si el propietario se mantiene renuente a dar al inmueble un uso conforme con las normas del Plano director, la Constitución autoriza al Municipio a obligarlo al pago del impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana progresivo en el tiempo (art. 182 § 4.º.2 CRFB). Conforme al Estatuto de la Ciudad, la persona obligada al pago de este impuesto puede quedar sujeta a incrementos del tipo progresivos a lo largo del período de cinco años consecutivos, hasta alcanzar el límite del quince por ciento del valor venal del 53 inmueble, con el límite de que el tipo anual no puede exceder el doble del valor de referencia del año anterior (art. 7 § 1.º del Estatuto de la Ciudad). Se impide la concesión de exenciones o de amnistía en relación con el pago de este impuesto progresivo (art. 7 § 3.º del Estatuto de la Ciudad). Transcurridos cinco años de pago del IPTU progresivo en el tiempo, y verificada aún la resistencia del propietario a cumplir el plan director, la Constitución permite la expropiación del inmueble con pago mediante títulos de deuda pública de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta diez años, en partes anuales, iguales y sucesivas, asegurados el valor real de la indemnización y de los intereses legales (art. 182 § 4.º.3 CRFB y art. 7 § 2.º del Estatuto de la Ciudad). Puede comprobarse, por tanto, que la Constitución establece un régimen especialmente aplicable a la propiedad urbana que consiste en la previsión de determinadas medidas administrativas, sobre la base de la legislación federal que establece las directrices generales del desarrollo urbanístico, cristalizada en el Estatuto de la Ciudad, una legislación local basada en aquella, que es el plan director, y una ley municipal específica que establezca el procedimiento para la aplicación de dichas medidas. Resulta importante señalar que el plan director es la ley municipal que, considerando la naturaleza del bien inmueble, su situación geográfica sobre el terreno y el medio ambiente natural y construido, su línea arquitectónica, su historia y otros elementos, disciplina la forma en que aquel debe ser edificado o utilizado. Por tanto, la regulación local es instrumento básico para la concreción y la realización de la función social de la propiedad inmueble urbana, ya que establece las normas que ordenan la utilización del suelo urbano y prevé una serie de medidas administrativas, algunas de ellas de carácter sancionador y previstas para ser impuestas de manera progresiva, dirigidas al propietario que desobedezca las previsiones que contiene. 54 Las situaciones en las que los inmuebles urbanos se presentan desaprovechados constituyen, en fin, las condiciones o presupuestos para la intervención pública en la propiedad urbana a través de las citadas medidas administrativas. Son el antecedente lógico de una eventual orden de ocupación, cuyo contenido es la parcelación y la edificación obligatorias, que, en caso de no ser cumplida, desencadena la aplicación de un impuestosanción como es el IPTU progresivo en el tiempo y puede provocar, en último término, la expropiación, también de carácter sancionador. La atención de la Constitución a la política urbana y al aprovechamiento racional del espacio de la ciudad es una manifestación del hecho de que aquella haya considerado expresamente esta propiedad como elemento del orden económico y financiero, de una manera tal que el ejercicio de este derecho queda comprometido con la promoción del bienestar colectivo. De esta forma, es obligación del titular del derecho de propiedad respetar, en el ejercicio de sus facultades de usar, gozar y disponer de sus bienes, las leyes que concretan los interés y valores sociales, que, por su relevancia, se yuxtaponen en la atención de las normas a los meros intereses personales del propietario. Además, el régimen específico de la propiedad urbana se ve directamente influido por la aplicación de los elementos generales configuradores del derecho de la propiedad. De este modo, el condicionamiento social de la propiedad urbana supone que el titular de este derecho debe dar a los bienes de los que es propietario una utilización socialmente justa, que compagine su interés individual en el disfrute de su propiedad con el interés social, y cumpla, de esta forma, la función social prevista por la legislación específica reguladora de la política urbana. Las medidas administrativas descritas en la Constitución, que legitiman la intervención del Poder Público municipal en la propiedad urbana, configuran esta propiedad, desde el punto de vista del propietario, como poder-deber, de 55 forma que vinculan a aquel a proporcionar a los bienes de su titularidad un destino socialmente útil, conforme a lo previsto en la normativa aplicable. La descrita funcionalidad social del derecho de propiedad puede sintetizarse en la expresión de que la propiedad obliga. La titularidad del derecho de propiedad sobre un bien inmueble urbano es un elemento que promueve una actuación del propietario en la que se concreta el poder-deber de dar a la propiedad urbana un uso racional, de tal forma que los bienes sean productivos para la sociedad. En efecto, se deriva de la Constitución que el derecho de propiedad debe ser ejercido de manera que produzca un beneficio social, lo cual es base legitimadora para la actuación de la Administración en el sentido de promover el uso de la propiedad conforme a su función social y, en último término, de sancionar al propietario que no utiliza de tal forma los bienes sobre los que recae su derecho. La Administración, por tanto, se vuelve proactiva para la realización de la función social de la propiedad privada inmueble sita en la urbe. La propiedad urbana, para convertirse en socialmente útil, debe ser ejercida racionalmente, lo que significa que su titular debe ejercer las facultades inherentes a su derecho de manera compatible con su vocación dinámica, es decir, con su potencialidad de ser aprovechadas y producir un beneficio social, alejándose de actitudes anacrónicas carentes de utilidad, e, igualmente, debe cuidar de que el ejercicio de su derecho se presente de una forma compatible con la protección, preservación y, en su caso, recuperación del medio ambiente natural y construido y del patrimonio artístico, estético, histórico, turístico, paisajístico, arqueológico e urbanístico (art. 2.XII del Estatuto de la Ciudad). En definitiva, la propiedad urbana que no esté destinada a vivienda de su propietario debe estar comprometida con la promoción o salvaguardia de intereses sociales, pues, de lo contrario, el propietario puede sufrir la intervención, incluso de la naturaleza sancionadora, de la Administración. La mera especulación o acumulación de los bienes inmuebles es patentemente contradictoria con la función social de la propiedad urbana, y lo mismo puede 56 decirse respecto de las situaciones en que el ejercicio de las facultades inherentes al derecho de propiedad se lleva a cabo de manera contraria a la protección, la preservación y la recuperación del medio ambiente natural y construido y del patrimonio artístico, estético, histórico, turístico, paisajístico, arqueológico e urbanístico. Solamente la propiedad que cumple su función social se presenta como legítima. En otras palabras, es la función social el elemento que legitima el ejercicio del derecho de propiedad. Por esta razón, cuando la propiedad privada no cumple, no atiende, no desempeña o no observa la función social, las facultades del propietario pierden su plena protección jurídica. En el ámbito de la propiedad urbana, es especialmente importante que la Constitución Federal ha autorizado la aplicación de tipos progresivamente incrementados al IPTU como instrumento al servicio de la realización de la función social de esta propiedad, con una vocación extrafiscal. Tras la aprobación de la Enmienda Constitucional n. 29 del año 2000, el empleo de este impuesto con dicho objetivo quedó reconocido por el Supremo Tribunal Federal como conforme con la Constitución, independientemente de la caracterización de dicho impuesto como personal o real. La progresividad extrafiscal se caracteriza por tener unos fines metafiscales, que rebasan la faceta meramente recaudatoria, y que la convierten en instrumento al servicio de la política social y económica. El objetivo del impuesto, en esta vertiente extrafiscal, es incentivar o desincentivar determinados comportamientos y promover la eficacia de las políticas públicas destinadas a promover el logro de bienes y valores sociales presentes en la Constitución Federal. Concretamente, el IPTU extrafiscal constituye un instrumento que tiene como fin promover que los propietarios de bienes de naturaleza urbana les proporcionen un uso conforme con las directrices de política urbana previstas en la normativa aplicable, en salvaguardia de los intereses sociales inherentes a la propiedad urbana. 57 De esta forma, el IPTU, en su faceta extrafiscal, se convierte en instrumento encaminado a la realización de la función social de la propiedad urbana. El IPTU exige al propietario un comportamiento que adecúe el destino ofrecido al inmueble urbano a las reglas dispuestas en el plan director, conforme a la necesaria observancia de los intereses sociales, si quiere evitar el aumento de la tributación derivado del IPTU extrafiscal o, incluso, la eventual expropiación de su bien inmueble. En este contexto, cabe destacar algunas consecuencias derivadas de la implantación del IPTU como instrumento catalizador de las políticas públicas que fomentan el aprovechamiento racional del espacio urbano: I. Primordialmente, la implantación del IPTU progresivo en el tiempo dota a la Administración pública de un medio para hacer que la propiedad privada urbana cumpla su función social. II. La implantación de este impuesto puede favorecer la disminución en el ámbito urbano de los inmuebles no edificados, subutilizados o no utilizados. En último término, puede preverse que los propietarios de los inmuebles en los que se dé dicha situación y sufran el incremento progresivo del IPTU tenderán a darles un uso conforme con el plan director, o bien a venderlos, para evitar la onerosidad que conlleva el pago del impuesto. De esta forma, el IPTU se revela también como instrumento para frenar la especulación inmobiliaria. III. En consecuencia, la implantación del IPTU progresivo en el tiempo puede llevar consigo un mejor aprovechamiento del suelo urbano, con una mejor ocupación y distribución de dicho suelo, conforme a las previsiones del plan director del Municipio. De esta forma, el IPTU progresivo en el tiempo queda a disposición de los Municipios brasileños con el objetivo de impulsar el uso del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado y, por tanto, la adecuación de la propiedad que recae sobre dicho suelo a su función social.