Patronazgo del siglo XXIprácticas clientelares de la revolución ciudadana (2007-2017) y su impacto en la gestión pública del Ecuador

Résumé

Esta tesis doctoral investiga las prácticas de patronazgo dentro un régimen hiperpresidencialista que tienen como resultado la politización instrumental de la esfera pública. De manera específica, se estudia las prácticas de patronazgo durante la administración gubernamental del presidente ecuatoriano Rafael Correa, cuya estrategia se apuntaló en la utilización del movimiento Alianza PAIS como vehículo de adscripción a un proyecto político personal. En la combinación de patronazgo e hiperpresidencialismo se verificó la existencia de una dinámica de arriba hacia abajo ("top-down") característica del patronazgo, la cual contrasta con la dinámica de abajo hacia arriba ("bottom-up") que interactúa junto con el clientelismo tradicional. Esta investigación se llevó a cabo empleando diversas estrategias analíticas (Anduiza et al., 2009), desde una perspectiva empírico-exploratoria, descriptiva y explicativa. Las opciones metodológicas para esta investigación implementan una visión de la naturaleza complementaria de las escuelas cualitativa y cuantitativa en el ámbito de las Ciencias Sociales (Brady et al., 2004). Se inició el trabajo con una revisión y análisis del material bibliográfico existente; se continuó con una recopilación lo más completa posible de información sobre las estructuras de la Administración pública del Ecuador y de forma paralela, del movimiento Alianza PAIS. Ello permitió estar en capacidad de diseñar un proyecto de investigación que se llevó a cabo en tres etapas distintas: 1. El mapeo de la literatura; 2. La elaboración, administración y análisis del trabajo de campo (entrevistas cara a cara, semi-estructuradas, de profundidad); y 3. El estudio de caso centrado en las prácticas de patronazgo observadas en determinadas instituciones públicas durante la denominada "Revolución Ciudadana" de Rafael Correa. El incremento exacerbado del gasto público y el aumento brusco de las nóminas de servidores públicos son considerados por la literatura comparada como indicadores de politización en la Función pública, factor que opera como variable dependiente de este trabajo. Recolectar esta información era imprescindible, y se consiguió recabar las cifras correspondientes al total general de la nómina de empleados del Sector público entre los años 2006 y 2017. Con un mayor grado de dificultad -que logró ser superado- fue posible recabar, de manera específica, las cifras del mismo período correspondientes a la nómina de empleados de las instituciones públicas investigadas y las cifras del gasto público del PGE destinadas a cubrir sueldos de servidores públicos entre 2006 y 2017. La segunda etapa fue de naturaleza complementaria, cuali-cuantitativa; en ella se definió las áreas de la Administración pública representativas para un estudio sobre patronazgo político. La información recogida en los ministerios fue perfeccionada con datos recabados en entrevistas de control realizadas a expertos de instituciones públicas en las que se llevó a cabo programas de rediseño institucional durante el segundo mandato de Rafael Correa, en entrevistas con funcionarios de instituciones que fueron responsables directas del rediseño institucional del Estado durante el gobierno correísta, y en entrevistas con miembros fundadores del movimiento Alianza PAIS quienes estuvieron a cargo del primer buró político de esta organización y desempeñaron altos cargos en el gobierno correísta. La técnica utilizada para la investigación de campo se basó en el modelo de entrevista semi-estructurada empleado inicialmente por Kopecky, Scherlis y Spirova (2008) y por Meyer-Sahling y Veen (2012). El instrumento de medición utilizado para medir las variables independientes conceptualizadas al plantear el problema de investigación fue el cuestionario. Esta herramienta permite la posibilidad de que las variables sean operacionalizadas a través de preguntas (Hernández et al., 2010, p. 217). Éstas pueden ser de tipo cerrado o abierto y existe la posibilidad de diseñar baterías de preguntas que combinen estas dos técnicas; con ello se logró una profundidad más completa en la investigación. Las entrevistas a los funcionarios públicos de los ministerios fueron llevadas a cabo mediante un cuestionario que sigue la línea del modelo señalado. Este instrumento fue elaborado por Panizza, Ramos y Scherlis (2014a, 2014b; 2018); se realizó una adaptación para el caso del Ecuador teniendo en cuenta tanto las características particulares del Servicio público ecuatoriano y sus respectivas leyes, como las características políticas de los gobiernos ecuatorianos desde el retorno a la democracia en 1979. Las entrevistas a expertos de instituciones en las que se llevó a cabo programas piloto de rediseño institucional tuvieron un formato similar; las entrevistas concernientes a la reforma institucional del Estado y a los miembros de Alianza PAIS tuvieron un formato diferente, debido a que aunque también fueron sesiones de tipo cara a cara y de profundidad, el cuestionario no era compatible con las preguntas a realizarse a estos funcionarios. Todas las entrevistas fueron personales, de profundidad, con preguntas que identificaron el perfil, las trayectorias profesionales, políticas y/o académicas, así como el desempeño de los funcionarios públicos entrevistados. Con el fin de lograr una segmentación adecuada se clasificó los niveles jerárquicos de la burocracia ecuatoriana en alto, medio y bajo. Con ello se consiguió captar los testimonios y lograr una descripción lo más detallada que fue posible acerca de la forma de operación político-patronal en el gobierno de Rafael Correa, quien operó en conjunto con su cúpula de confianza, en mayor o menor medida dependiendo del grado de alineación con el proyecto del Gobierno detectado en cada ministerio. Si bien los sectores escogidos eventualmente no representan todas las situaciones posibles que pudieran haber existido en la esfera del gobierno cuyo caso se estudia en esta tesis doctoral, se convierten en contribuciones diferentes y relevantes en la medida que cubren una gama diversa en lo que respecta al tipo y nivel de patronazgo y politización; por lo tanto, abordan el aspecto de la complejidad del entretejido político interviniente en la Administración pública y el consiguiente impacto en los resultados esperados. La recolección de datos primarios y la elaboración del marco conceptual se realizaron en el lapso de dieciocho meses; la investigación de campo se efectuó en lapso de dieciocho meses; la consolidación y operacionalización de datos tomó veintidós meses.